中国劳动保障监察发展轨迹
《瞭望》文章：国际劳动监察发展简史
劳动保障监察，在国际劳工组织和世界多数国家又称为劳动监察或劳工监察，是指法定专门机关代表国家对用人单位遵守劳动保障法律法规依法进行检查、纠正、处罚的一项法律制度，也是政府依法调整劳动关系的一项强制性手段，它具有法定性、行政性、专门性、强制性等特点。
劳动监察是工业化大生产产物。在市场经济条件下，有劳动就应当有劳动监察。劳动监察起源于19世纪初的英国工业革命时期，工业化大生产和工人运动要求政府为改善劳动者的安全、健康和福利，对企业的用工行为进行干预。
1833年英国颁布工厂法，首创工厂监察制度。同年，英国政府任命了四名监察员，标志着劳动监察制度的诞生。19世纪70年代至20世纪初，美国及很多欧洲国家普遍通过立法设立了劳动监察制度。
1919年10月，第一次国家劳工大会通过的若干公约中，就包括一项《劳动监察(卫生机构)建议书》，该建议书呼吁对工人的健康进行保护。而1923年通过的《劳动监察建议书》则明确了劳动监察的基本原则、监察范围以及监察员的权利地位、监察组织规则等。其后1947年、1969年和1995年国际劳工组织分别通过了《工商业劳动监察公约》《劳动监察(农业)公约》和《劳动监察公约(81号)议定书》，将保护范围扩大到工业、商业、农业、教、科、文、卫等各个领域。
国际劳工组织认为：劳动监察是一项公共职能，一项政府责任，要作为一种制度加以组建，并纳入国家行政体系中，目的是管理社会和劳动政策并监督其实施，使之符合立法和标准。由此可见劳动监察行使的是一种行政公权力，劳动监察权是行政权的一种，由国家强制力保障执行，因此劳动保障监察人员的定位应是“社会警察”。
上世纪50年代以来，劳动监察制度在世界上很多国家和地区得到普遍建立，劳动监察成为各国政府规范劳动力市场、调整劳动关系的一项重要社会政策。没有劳动监察，劳工立法就难以实施到位，劳资关系就难以实现和谐，企业就难以公平发展，社会就难以保持稳定，这已逐步成为国际上一个越来越明确的共识。□
(资料整理：杨琳)
《瞭望》文章：中国劳动保障监察发展轨迹
新中国成立以后，逐步建立了以劳动安全卫生监察为主的劳动监察制度体系。改革开放以后，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和劳动关系的重大变化，劳动保障监察制度逐步建立、发展。大体分为三个发展阶段。
探索起步阶段(1978年～1991年)。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，企业和劳动者成为两个相对独立的利益主体，劳动关系双方存在着一定的利益冲突，劳动关系方面的纠纷大幅度上升，国家对劳动关系的调整开始从行政性的政策调整向法制化的依法调整转变。我国劳动关系逐渐从行政关系中剥离出来，并表现出多元化、复杂化趋势，企业成为独立的用工主体，劳动监察开始由对用人单位遵守劳动安全卫生方面法规情况进行监察，扩展到对所有劳动法律法规的贯彻情况进行监察。
1986年，国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，对企业用工制度进行改革。在随后的《国营企业招用工人暂行规定》《全民所有制企业临时工管理暂行规定》《企业职工奖惩条例》《禁止使用童工规定》等一系列法规中，都规定了劳动部门监督检查的条款。80年代末，在市场经济发展较快的深圳、珠海等地，劳动部门开始对企业和劳动者遵守劳动管理、工资分配、社会保险、劳动技能开发等法律法规的情况进行监督监察，对建立劳动监察制度进行了探索，取得经验。
建立拓展阶段(1992年～2002年)。党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的目标，随着国有企业改革的不断推进和非公有制经济的迅速发展，劳动关系调整和劳动力市场监管的法制化进程进一步加快。
1993年8月，原劳动部发布了《劳动监察规定》，对劳动安全卫生以外的劳动法律法规内容的监察作了规定，用行政规章的形式确立了我国的劳动监察制度。1994年，《劳动法》出台，设有“监督检查”专章，进一步明确了劳动监察机构的机构和职责。与此相配套，原劳动部相继制定了劳动监察员的管理办法、准则和监察程序规定等一系列配套规章。
1994年1月，原劳动部设立劳动关系与监察司。同年11月，中央编办和原劳动部就建立劳动监察机构、配置劳动监察人员问题作出专门规定，各级劳动行政部门相机建立了劳动监察机构，全面开展了执法工作。
1998年国务院机构改革后，尤其是1999年1月国务院《社会保险费征缴暂行条例》公布后，劳动监察的范围从劳动领域扩大到社会保险领域，形成了目前意义上的劳动保障监察。
提高发展阶段(2003年至今)。随着我国改革开放过程中经济结构调整的加快，非公企业急剧增加，劳动关系日趋复杂化、多样化、分层化，一些地区、部分行业的用人单位不依法用工，侵害劳动者权益的案件时有发生，有的甚至引发群体性突发事件，影响到经济发展和社会稳定。
2004年11月，国务院公布《劳动保障监察条例》，明确了监察的职责和内容，强化监察的执法手段，在劳动保障监察法制化进程中具有里程碑意义，标志着我国劳动保障监察进入了一个新的发展时期。
2007年6月，《劳动合同法》颁布，强化了监察职责，进一步确立了监察的法律地位。
2008年国务院机构改革中，新组建的人力资源和社会保障部设立了劳动监察局，加强了政府依法监管人力资源市场、调整劳动关系、发展社会保险的职责。同年举办的全国劳动保障监察工作座谈会，提出了实现劳动保障监察监管范围从以城镇为主向统筹城乡转变、监管模式从被动反应型向主动预防型转变的中长期目标。□(资料整理：杨琳)
《瞭望》文章：美国劳动保障监察制度
美国在工资工时标准方面实施的劳动监察制度已有近70年的发展历史，其间积累了一些经验和做法。
美国的工资工时标准监察制度执法体制，由联邦执法和州执法两个部分组成。就联邦立法而言，最主要的劳动标准立法是1938年制定并不断得到修改的《公平劳动标准法》，内容包括最低工资、工作时间、加班工资、禁止童工和保护未成年工等方面。执法机构为联邦劳工部就业标准管理司(ESA)所属的工资工时处(WHD)。州立法分别由各州的相关机构监督实施。
工资工时处于1938年设立。几经发展，现已成为美国规模最大、权力最强的劳动执法部门之一。其一，执法人员多。工资工时处有员工1300人，其中专职检查员接近800人，2004～2005年度财政预算1.6亿美元。
其二，执法对象广。其适用范围为年度营业额达到及超过50万美元的单位及其雇员(包括合法身份的雇员和不具备合法身份的雇员。据美国劳工部介绍，工资工时处执法的对象包括700万家单位和1.3亿雇员)。
其三，执法手段强。在美国，很多执法机构的执法权是受到限制的。但工资工时处例外。工资工时处有权随时对对象单位进行实地检查，包括询问人员、查阅资料等。
工资工时处实行垂直管理，机构包括华盛顿总部、5个大区办公室、48个地区办公室三个层次。大区办公室和地区办公室是联邦劳工部工资工时处的派出机构，雇员都是劳工部职员。全部1300名雇员中，驻留在华盛顿劳工部总部内的约120人，其余人员均分布在大区办公室和地区办公室。
美国工资工时处实施监察的方式分为两种：一是根据投诉和举报开展监察；一是根据职权主动开展监察。其中前者是最主要的方式。
在实际监察过程中，如果雇主无正当理由拒绝接受监察，地区办公室有权将案件提交劳工部的法务机构，由行政法官签署调查令。如果雇主仍不接受调查，即构成藐视法庭，将受到严厉处罚。
在事实调查结束之后，由监察员提出处理建议，与雇主协商最后的处理结果。如果协商无法达成一致，由地区办公室副主任进行二次协商。若二次协商仍达不成协议，案件将提交大区办公室，由其商讨劳工部所设法务部门，决定是否以劳工部的名义提起诉讼。
如果雇主不履行欠薪还款协议或者法庭判决，相关的债务将可能变成国债，由国库追偿。
对于重犯，或者违法情节严重的雇主，工资工时处在要求雇主赔偿雇员损失的同时，还会实施行政罚款。行政罚款的额度同违法情节相关，由工资工时处直接决定。
对查实存在违法行为，但缺乏改正诚意的雇主，劳工部可以认定其产品为“危险产品”，在雇主切实改正违法行为之前，禁止部分或全部产品发运销售或销往他州。签发货物销售禁令由劳工部法务部门通过召开听证会的方式决定。
美国对劳动监察员制订的完备的培训考核制度，要求监察员向职业化发展，制定有监察员的专门职级，每年进行考核，并决定其职级的晋升，并非经常性的调动。
工资工时处于1997年开始建立工资工时网(WHISARD)，1998年投入使用。现已成为管理人员和监察人员离不开的工具。□
(本文摘自中国高级劳动保障监察员考察团2004年12月赴美国考察报告)
《瞭望》文章：监管“小马大车”之困
在劳动执法过程中，曾出现一个市委副书记因2000元的处罚来为企业“打招呼”；个别县居然规定劳动监察处罚超过2000元的，要向县委书记、县长汇报
文/《瞭望》新闻周刊记者 赵大春
“你好，我们是昆明金魔方教育培训实验中心的员工，从2010年4月至2010年12月先后进入公司工作，公司至今没有跟我们签订劳动合同，也没给我们购买五险一金，恳请你们对此事进行处理，帮助维护我们的合法权益”这是昆明市劳动保障监察支队在今年1月下旬收到的一封匿名举报信。
昆明市劳动保障监察支队副队长殷耀称：“我们每年都要收到大量的劳动者投诉举报，并通过劳动执法成功维权。但不可否认的是，现在劳动监察的社会认知度还不高，很多劳动者还不知道通过劳动监察来维护自己的合法权益。”
“没听说过”，“不知道”，“不太了解”在记者进行的随机调查采访中，大多数市民对劳动监察知之甚少。很多市民表示，当自己的权益受到损害或者发生劳动纠纷时，通常会采取信访、诉讼、仲裁或找媒体等方式来维权，而劳动监察很少被提及。
殷耀认为，目前劳动监察认知度不高有很多原因，其中最重要的一点是劳动监察力量还很薄弱。“我们现在的人员连处理日常监察和专项检查都处理不过来，群众举报投诉更是疲于奔命。如果认知度再高点，举报投诉案件再多点的话，我们都不知道怎么办了。”
针对劳动者反映的劳动监察认知度低、执法弱化等问题，《瞭望》新闻周刊记者日前深入到云南的省、市、区三级劳动保障监察执法机构进行了采访调研。
“小马拉不动大车”
“劳动监察队伍就像一匹小马，而劳动监察任务却像一辆大车，小马拉不动大车啊”，说起当前劳动监察的现状，云南省人力资源和社会保障厅劳动保障监察局局长黄国刚显得有些无奈。
黄国刚介绍，按照《劳动保障监察条例》等规定，劳动监察部门主要履行6项监察职能，包括对用工单位的劳动执法年审、日常巡查、专项检查、大要案监察、群体性事件应急处理及举报投诉调查等。
“每年12月开始就要对农民工工资支付问题进行专项检查，一直要持续到春节前结束；春节过后大量劳务人员返城，就要开展人力资源市场秩序整顿的专项检查；7月、8月，主要对小煤窑、小矿山、小采石厂、小冶炼厂等‘四小’企业进行专项检查，因为这些地方用工极不规范，强迫劳动，使用童工、智障人员等问题时有发生”黄国刚指着日历给本刊记者一一讲述每年必须要做的重大专项监察任务。
“这些年，个体工商企业数量迅速增加，劳动监察执法范围不断扩大。同时，劳动者法律意识日益增强，劳资纠纷矛盾日益突出，重特大、群体性事件也不断增加，劳动监察接到的举报越来越多，我们的工作强度不断加大。”黄国刚说。
然而与劳动监察工作量不断增加形成鲜明对比的是，劳动监察队伍却很薄弱。据黄国刚介绍，目前云南专职劳动监察人员仅601人，全省劳动监察机构只有147个，仅覆盖到省市县三级和个别乡镇。
“五华区劳动保障监察大队只有5个人，但过去一年仅接到的投诉举报案件就有800多件，再加上其他专项检查、突发群体性事件等，平均下来每人每天都要处理一两个案子。尤其是春节前，因劳资纠纷引发的群体性事件比较多，我们就像是救火队员一样到处跑。”昆明市五华区劳动保障监察大队大队长赵云表示。
作为昆明市的主城区，五华区劳动监察人员不足与监察任务重的矛盾尤为突出，平均1个专职监察人员要对应8000个用人单位，工作量之大可想而知，办案质量也难以保证。
“现在我们的思路是将监察工作重心向下移，让劳动监察机构覆盖到乡镇社区，但是面临的一个困难是，基层劳动监察机构的人员编制问题难以解决，即使已经设立的劳动监察机构，劳动监察人员也只是兼职的。除了劳动监察职责外，还兼着信访、仲裁、工伤认定等少则2项，多则五六项职能，执法能力很弱。”黄国刚说。
“不但人不够，钱也不够”，黄国刚表示，劳动监察部门每年至少有三项专项检查，历时约半年，需要发放大量的宣传材料，这需要经费；基层劳动执法要深入偏远地区，车辆使用维护成本非常高，需要执法经费，但现在除了个别市县财政给予劳动执法一定的经费外，大多数地方都没有专项的劳动执法经费，劳动监察难以开展。
五华区劳动保障监察大队执法人员张龙泉以前是派出所的民警。说起劳动执法，他最大的感受是缺乏强制性手段。他说：“警察在办案时，有搜查、控制人身自由等很多强制手段。但劳动监察没有，主要是靠被调查单位配合，有些用人单位对监察执法拒不执行，有些用人单位则想方设法拖延时间，明知如此，我们也没有什么办法，调查取证非常困难。”
“刀尖上的舞者”
在殷耀看来，劳动监察缺人、缺钱、缺手段，主要还是地方政府重视不够。比如城管、卫生监督、旅游监督等机构，政府会很快把人员等配备好，但对劳动监察，人员却迟迟不到位。
殷耀感叹，劳动监察员在劳动执法过程中，时常感觉哪怕是很小规模的个体工商户都有“无穷的力量”。在其因违法被处罚或处理的时候，总会有领导来说情。碍于各方压力，劳动监察人员不得不作出少罚或不罚的决定，这似乎已成为一条不成文的“潜规则”。
“在劳动执法过程中，甚至出现一个市委副书记因2000元的处罚来为企业‘打招呼’的；更有甚者，个别县居然规定劳动监察处罚超过2000元的，要向县委书记、县长汇报，这一汇报往往就石沉大海了。”黄国刚说。
“对于劳动保障监察执法活动，一些基层领导总担心，如果严格实施劳动保障监察，有可能提高当地企业的经营成本，影响当地的投资环境，使当地的经济发展竞争力受挫。这些质疑已给劳动保障监察的发展造成了阻碍”，殷耀说。
黄国刚指出，现在各地都把经济发展、创造就业、招商引资放在首位。为了更好地招商，往往会给予企业一些优厚的条件，劳动监察往往也要给招商引资让路。尤其是经济欠发达地区，好不容易引进一个大企业，能为地方创造税收，地方政府尽可能为其大开方便之门，即使违反了相关的劳动法规，在政府领导的“指示”下，劳动监察往往也就“从轻处罚，重在教育”了。
回到开头提到的那个劳动举报投诉案。2月17日，劳动监察人员到昆明市五华区金魔方教育培训实验中心进行调查后发现，该中心确实存在未与劳动者签订劳动合同，未办理五险一金及人事制度不规范等情况。
“按照相关规定，应该对金魔方教育培训实验中心进行处罚。但考虑到该培训中心是新注册成立的机构，具有较好的发展前景，且是昆明市教育局招商引资的项目，因此我们决定给予其一定的整改期，如果限期不整改，再进行处罚。”殷耀称。
有专家分析认为，劳动监察执法之所以很大程度上受到地方领导的制约，还有制度上的原因，即目前劳动监察实行的是属地化管理，没有垂直管理那么超脱。劳动监察的资金来源于地方财政，人员编制得要地方给，领导的任命也在地方政府。在人财物受制于地方政府的情形下，劳动保障行政部门很多时候也是有心无力，“毕竟‘帽子’是人家给的”，就不得不听命于当地领导的“指示”。
而在地方官员的保护下，某些企业家也逐渐“胆大”起来。“只要职工不去闹事，问题就不大。即使出了问题，找找领导，问题也就解决了，不会出什么大问题的。”一位昆明的企业家对本刊记者如是说。
“现在我们的工作面临‘两难’，一方面劳资纠纷日益增多，我们要维护劳动者的合法权益，要加大执法力度。但监察力度大了，一些地方政府就有意见了。另一方面，如果监管不到位，出现了重大的群体性劳动事件，我们要被问责。”黄国刚称，“近段时间，新疆、安徽、武汉等地发生的使用智障人员、童工等案件，监察负责人受到了处分，我们现在压力很大啊，感觉像是在‘刀尖上跳舞’。”
不是“麻烦制造者”
近年来，劳资纠纷事件呈高发趋势。黄国刚分析认为：“由于劳动监察执法弱化，许多劳动纠纷得不到及时妥善处理，演变为群体性事件，政府成了最后的‘救火队员’，给政府工作造成了巨大压力，也严重损害了政府的形象。”
“要加强劳动执法监督，首先需要企业和政府官员转变观念。企业不能把劳动监察当作来‘找麻烦’的、‘增加企业成本’的因素来看待”，殷耀表示，“相反，企业可以通过加强与劳动监察部门的沟通，建立起规范的劳资关系，使员工没有后顾之忧，认真工作以促进单位的长远发展”。
殷耀说，劳动保障监察不仅保护劳动者合法权益，也能调整规范社会主义市场经济秩序，维护公平竞争的市场机制；不仅不会妨碍招商引资，不会妨碍就业和经济发展，还可以优化当地的投资环境，从而提升地方社会经济发展竞争力。“限制劳动保障监察的发展将是对当地投资环境的真正破坏。”
黄国刚认为，随着市场经济的快速发展，迫切需要劳动保障监察执法力度的不断加大。要转变过去事后“救火式”的执法模式，要将劳动监察工作的重心前移，更加注重事前的监督检查，从源头上防止侵害劳动者权益的情况出现，防患于未然。
目前云南劳动保障监察队伍正在推动“网格化”和“网络化”建设，力争将劳动监察机构从现在的市县扩展到农村乡镇和城市社区，加强基层劳动监察队伍建设。黄国刚表示，由于劳动监察的双人以上执法特点，其中至少有1位专职的劳动监察人员。那么按照每个乡镇、社区至少1名专职劳动监察人员计算，全省至少还得增加约1300个劳动监察人员编制。
“我认为，在劳动监察上的投入是值得的。由此建立起更加和谐的劳资关系，可以减少群体性突发事件，维护政府形象，促进社会经济更和谐地发展。”黄国刚说。□
