打开预算的暗箱
打开预算的暗箱
文_邓淑莲
不可否认，中国自改革开放以来，政府信息公开，包括预算信息的公开有了可观的进步。从改革开放前的“法无准许即保密”的绝对保密状态发展到如今“法无禁止即公开”、“公开为原则、不公开为例外”的制度化状态。2008年5月《中华人民共和国政府信息公开条例》的正式实施，标志着中国政府的信息公开迎来了史无前例的发展时代。中央政府每年公布的预算信息中增加了各种预算表；广州市破天荒公布了全部部门预算；四川省白庙乡则因公布了完整详细的政府预算而成为史上第一“裸乡”。
尽管如此，我们不得不承认目前中国的预算透明仍处于初级阶段，即使以较低的标准衡量，也处于极低的水平。可以说，中国的预算就像在一个暗箱里，透明度远远不够。
公开的与不公开的
公开的预算信息只占全部预算信息的极小部分，至少有80%的预算信息没有公开。一般而言，公共预算资金包括三大部分，即用于提供公共产品和服务、履行政府职能的政府基金，政府受托代管的信托基金(主要成分是社会保障基金)以及政府运用企业经营规则，像企业一样进行经营活动的经营性基金(在我国主要是国有企业基金)。这三块基金都为公众所有，其收支及资产负债信息毫无疑问应向公众说明和公开。但目前在我国，社会保障基金和国有企业基金预算及其执行结果信息基本没有向立法机构和公众公开。而政府基金中公开的也只是其中的一部分，即我们经常说的预算内资金，主要是税收。政府每年使用的巨量其他公共资金，包括土地批租收入、债务资金、各种收费等均未列入预算，更无从谈起公开。以2009年为例。
根据中共中央党校周天勇教授的研究，2009年我国预算内的财政收入只有68476.9亿元，其中税收为59514.7亿元，其他收费等项目为8962.2亿元。而在此之外，还有预算外表内收费和表外收费12999.8亿元，社会保险金16116亿元，土地出让金收入15910.2亿元，探矿权和采矿权出让收入57.35亿元，发行彩票收入1324.79亿元。预算之外的收入占全部财政收入(共计114885.04亿元)40%多，这里还没有包括国有企业收入。也就是说，政府预算中至少有40%的信息没有公开，或者没有以正式的方式公开。
不仅如此，目前我国政府公布的预算信息只是政府的收支信息。政府的资产负债信息则没有公布。政府的资产负债信息与收支信息一样重要，也是公共资源的一部分，其所有者是公众。资产负债的多少同样决定着政府提供公共服务能力的大小。政府的资产负债包括金融性资产负债，如债券和非金融性资产，如办公大楼、各种基础设施和国有企业资产等。即使收支信息全部公开，而资产负债信息的缺失也使公众及其代表无法完全了解政府，更不用说监督和制约政府了。
粗线条的公开
政府公开的预算信息极为笼统，不能为立法机构和公众提供进行预算决策和预算监督的详细信息。政府预算体现的是一种受托责任。向公众及其代表详细说明政府履行这种受托责任的过程及其结果是公共预算的必然要求。为使公众及其代表更好理解政府预算，政府预算必须按部门、职能和经济进行分类。部门分类的目的是向公众及其代表说明具体是谁在使用公共资金；职能分类告诉公众及其代表的是资金用在了何处；而经济分类则是让公众及其代表了解公共资金是以何种方式被使用的。
缺少了哪一种分类，公众及其代表都无法完全了解政府预算。相应地，政府公开的预算信息也应该包括这三类信息。目前，我国各级政府预算虽然有上述三种分类，但却只公布了职能预算信息，部门预算信息基本没有公开，而经济预算信息则无任何公开。部门预算信息比职能预算信息更为详细，而经济预算信息则是三种预算信息中最为详细的信息。具体一个部门有多少钱用于人员经费，多少钱用于公用经费都靠经济分类信息提供。没有这类信息，任何人都无法正确判断每一笔钱政府是否应该使用，使用多少是合适的。
而这些仅仅是政府基本预算上的问题。中国政府预算中的一个很大比例(至少占全部预算的40%)是项目预算。与基本预算相比，项目预算的透明度更差。从我们调查的结果看，最好的情况是公布了项目预算总额以及各项目预算额，至于每一项目中的人员经费和非人员经费使用的明细情况均无法获得。
公众被排除在外
预算过程不公开，公众几乎被排除在预算过程之外，而各级人代会也只能有限地参与预算过程。预算过程包括预算的编制、审批、执行和评估审计四个阶段。公共预算要求公众及其代表全程参与预算过程，即预算过程应完全向公众及其代表公开，即在预算编制阶段，政府应在开始编制预算前一个月公开预算前报告，让公众了解下一财政年度政府预算编制的目标和各种参数及支出的重点。在预算审批阶段，政府的预算应完全向立法部门公开，由立法部门在充分征求公众意见和进行充分讨论的基础上做出预算决策。在预算的执行阶段，政府及其部门应定期公开预算执行情况的信息，以便公众及其代表监督。而在预算的评估和审计阶段，政府应公开整个财政年度的预算收支和资产负债情况，并由对民众负责的独立审计部门审计。
在中国，上述预算过程四个阶段中除了预算审批外，编制、执行和评估审计均由政府部门进行，没有有效的公众的参与和监督机制与渠道。即使是预算审批，各级人大的介入也十分有限。虽然《预算法》规定，各级政府预算要报送各级人大审批，但审批权中没有包括预算修正权。人大代表叶青认为，人大对于预算草案的审议近几年来越来越成为象征性的审议。从2005年起，各级“两会”不再宣读预算报告，接下来人大代表的讨论也不够充分，每年审议后的10几处修改，多是标点和提法。
不仅如此，预算提交人大审批的时间安排、人大审批预算的机构设置和程序都使得各级人大失去了审批预算的能力。加之政府报送人大的预算不完整、不详细，人大作为立法机构的预算决策权大打折扣，由此导致每年政府的预算规模和结构安排都是政府意志和偏好的体现。
预算的极不透明为个别政府部门及官员利用信息优势大肆侵犯公众利益、谋求集团或个人私利的机会主义行为提供了便利条件。公共资金被挪用或滥用、违背民意的形象工程、奢侈浪费的职务消费、贪污腐败、以权谋私、中饱私囊等现象，都与预算不透明、从而缺乏公众及其代表的有效约束和监督密切相关。
预算外收入的终结？
文_本刊记者 曾东萍 发自广州
“预算外收入”一向是个坏孩子，总与乱收费、部门小金库、腐败等令人深恶痛绝的现象连接在一起。
从2011年起，这个坏孩子将从中国的预算管理体系中除名。早前，财政部部长谢旭人在全国财政工作会议上表示，2011年要全面取消预算外收入。而在2010年3月10日，全国人大常委会预算工作委员会主任高强也透露，《预算法》的修改将明确地提出“所有的政府收入和支出都应当纳入预算”。
最显而易见的变化是，“预算外收入”将从国家文件中消失，取而代之的是规范化程度更高的“非税收入”。更重要的是概念转换背后的变化，即一笔庞大资金的上缴和支出方式将更加规范，监督和管理更加严格。
但这是否意味着预算外收入真正退出历史舞台？它会否在利益部门的“安可”声中换一身新装再粉墨登场？
一笔糊涂账
预算外资金始于上世纪50年代，“当时的存在有一定合理性，调动了部门、单位积极性，因地制宜地做一些事。但从80年代开始，预算外资金越来越大，由过去的几亿、几十亿，演变成现在的几千亿、几万亿。”中央财经大学财政学院院长马海涛说。
所谓预算外资金，是指国家机关、事业单位、社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门和政府委托的其他机构，为履行或代行政府职能，依据国家法律法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用，未纳入财政预算管理的各种财政性资金，包括行政事业性收费、主管部门集中收入和其他预算外收入三种类型。预算外收入一度相当于甚至超过预算内收入，成为政府收入的半壁江山，号称“第二财政”。
在过去很长时间，预算外收入都游离于人大和公众的监管视野之外，成为一笔看不清道不明的糊涂账。
预算外资金到底有多少呢？依据中国社科院财务绿皮书计算，2009年全国预算外收入6600亿元。不过在社科院的统计中，土地出让金、国有资产经营收入、社会保障金等并未纳入。
根据中央党校研究室副主任周天勇教授测算，2009年全口径政府收入达到114885.04亿元，与财政部公布的财政收入数字68476.9亿元，相差近4.6万亿。4.6万亿中就包括16116亿元社会保险金、15910.2亿元土地出让金收入等非税收入。
这些非税收入近年大多已逐渐纳入预算管理，但仍未进入一般预算的大账本，“从约束的程度来看，比一般预算的约束力要低。” 中山大学政治与公共事务管理学院院长马骏说。
财政部公布的2010年全国财政收入达到83080亿元，税收收入为73202亿元，“全口径财政收入估计达到15万亿。”周天勇对记者说。如此计算，非税收入超过7亿，与税收收入相当。
“预算外收入和非税收入比例过大，有两个后果，一是政府收入难以纳入统计，政府税收全貌难以反映，老百姓税负负担较重；二是如果缺乏有效的预算管理，容易存在违规行为，产生腐败、小金库等问题。”马海涛说。
欲断难断的利益链条
预算外资金规范化改革，早从上世纪90年代就开始了。1993年实行预算外收支两条线改革，意在打破部门和单位“自收自支、收支一体”的利益链条。2000年开启的部门预算改革，实行“一个部门一本账”，就是要把预算内外资金都纳入部门预算管理。但是，改革的红旗飘飘，预算外收入的彩旗依然不倒，“一边改革一边膨胀”，使得改革的成效大打折扣。究其原因，在于地方政府部门和单位顽固的既得利益。
地方收费主体有地方财政部门、交通部门、国土管理部门、工商部门、公安、司法、检查等。据北京大学中国经济研究中心的平新乔教授统计，1995年到1999年的预算外膨胀主要源自税费，1999年后则主要来自卖地。矛头直指地方政府。
从1999年进行预算体制改革以来，财政部实施了收缴分离、票款分离、非税收入银行代收等改革措施，试图完善监管，使部门“收支脱钩”落到实处，切断部门“创收”的利益链条。但这种技术层面的改革只是治标而非治本之策。
实际上，地方政府和部门的利益冲动难以遏制，根源不仅在于“谁收费谁使用”的制度漏洞，还在于现行财税体制下，地方政府“很差钱”的体制漏洞。
尽管阻力重重，但改革还是在持续推进：财政部2003年起将30个部门的118项收费、2004年起将26个部门的76项收费、2007年起将土地出让收入、2008年起将彩票公益金先后纳入预算管理。
2010年11月15日，财政部印发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》(财预［2010］88号)，要求从2011年1月1日起，将按预算外资金管理的收入(不含教育收费)全部纳入预算管理。
“取消预算外收入是水到渠成的事情。”马骏说，“1999年开始的预算改革进行至今，最大的进步就是不停地把预算外资金关进笼子里。”
改革后，预算外收入纳入预算管理后，收入预算级次保持不变，原上缴中央财政专户的收入上缴中央国库。全部预算外收入纳入预算管理后，政府收支分类科目也会作出相应调整。
“与以前相比，有两个根本改变：一是从部门账户到了财政专户，二是即使仍主要由部门使用，部门至少也必须有一个预算，而不能再像以前那样直接支用。把预算外收入关进笼子，实际上是要堵住预算外收入的制度漏洞。”“要想控制部门的活动必须控制资金，只有规范了资金，才能规范活动。”
即使实现了真正的“收支脱钩”，也面临着新的问题，财政部财政科学研究所所长贾康曾撰文指出，“执收执罚单位没有了原来收支挂钩时候直接的‘利益激励’，在法规制度不完善，监管不严密的情况下，可能进行征收前转移或非法、违规减免。这样，非税收入部门和单位所掌握的减收和免收权就有可能转化为权力租金，从而诱发寻租行为与权钱交易，导致非税收入不能应收尽收。”
欲断难断的利益链条，左右为难的改革方向，昭示着预算外收支改革在走完重要的一步——预算外资金纳入预算管理，进入公共预算的大家庭后，正面临着更为艰难的监管和体制改革问题。
《预算法》修订值得期待
“取消预算外收入，有两层意思，一是该清理的要清理，二是该纳入预算内的要纳入预算内。工商管理费、市场管理费等一些行政事业性收费应当取消，社保基金、土地出让金和国有资产经营收入应当纳入预算内。国有企业利润现在上交得比较少，而有些国有资产，比如银行利润根本没有上交一说。”周天勇指出。
从预算编制的范围看，中国要建设一个包括政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算在内的“复式预算体系”。从现实改革来看，这个体系正在逐步建立：在2010年“两会”，中央国有资本经营预算第一次提交全国人大审议，并启动试编社会保险基金预算，中央和地方土地出让收支也首次出现于预算报告中。
马骏认为，编制社保基金预算的挑战是最大的。“严格来说，社保基金是难以预算的，而且即使社保账户没钱也要保证支出。编制预算，主要是形成约束机制。社保收费改成社保税，从国资账户划拨补充，都是改革的方向。另外，国资预算范围应该扩大，目前还是小国资预算，还有很多国有资本经营收入未纳入预算。建立完整的预算体系，需要高层机制进行协调。”
实现全口径预算管理后，首先面对中国宏观税负水平问题。因统计口径的不同，中国宏观税负水平尚存争议。国际货币基金组织IMF发布的数据显示2007年至2009年，我国宏观税负分别为24%、24.7%和25.4%，中国社科院财贸所发布的数据显示2009年我国宏观税负为32.2%。按周天勇的统计数字，“政府收入占GDP的比重达到34%~35%，行政性支出达到40%。”周天勇说，“这是很不合理的，所以应划定两条法定红线：财政收入占GDP比重不能超过30%、行政性支出不能超过15%，或可适当放宽到19%。这两条红线应该通过人大立法确定下来。”
除了在行政层面，财政部门要对所有政府收支进行全口径管理外，“全口径预算管理”还包含另一层面的内容，即在立法层面，各级人大要对政府所有收支进行全口径控制和监督。只有真正实现这两个层面的监管，才能防止预算外收入从“黑户”进入“黑箱”。
但在现行《预算法》中，仅有“预算外资金管理办法由国务院另行规定”的条文，这等于在法律上将“预算外资金”排除在《预算法》范围之外。全国人大常委会预算工作委员会主任高强曾强调，《预算法》修改的核心内容之一是增强预算编制的完整性，“《预算法》正式实施以后，在我国存在多年的政府预算外收支将成为历史。”这意味着预算外收入将真正退出历史舞台，值得人们期待。
开弓没有回头箭，“预算外收入明目张胆的年代已经过去。”马骏说。
