从议事到议财的转变
从议事到议财的转变
—— 上海闵行区公共预算改革观察
文_本刊记者 陈统奎 发自上海
蔡定剑和上海市闵行区委书记孙潮是闵行区公共预算改革两位主要推动者。去年，蔡定剑因病离世。孙潮是一位博导级的区委书记，多次在美国大学访学和讲学，闵行公共预算改革与他的视野与担当密不可分。
蔡定剑选择闵行区，还因其独特的背景——闵行处于上海的城乡结合部，正在进行迅速的城市化进程，在此过程中面临公共服务和公共支出急剧增长的需求，面临严峻的财政资源供求矛盾。如何科学合理地配置财政资源，是政府面临的一个重大课题。同时公众的民主意识越来越强，公众对政府预算的关注度也越来越高，不断呼吁“让钱袋子看得见”。
不能光靠财政局
2006年，闵行区开始与财政部财政科学研究所、中国政法大学宪政研究所和美国耶鲁大学中国法律中心合作，启动了以“公共预算审查监督制度改革”为核心的公共预算改革。6年的实践，初步建立起“以结果为导向”的全过程绩效预算管理框架，“形成高度透明的、公开的和民主的预算编制决策过程，完善分层分类、繁简适度和清晰易懂的人代会审议预算报表体系”。
公共预算改革的内核是“政府自我革命”，在财政局的敦促下，各业务部门或积极主动或被动跟随地加入公共预算改革。2008年，财政局推动 “以结果为导向”的预算编制改革，根据绩效目标和提供公共产品和服务的数量和质量来确定所需经费投入。“把对结果的考核和预算资金的安排联系起来，实现了预算资金的投入与结果控制并重。”闵行区财政局如是表述。
2009年预算，财政局巧妙地选取了民生领域进行试点，选取9个部门，试行以结果为导向的预算编制模式，目的是解决民生项目支出分配的科学性和合理性问题。最初申报的46个项目总金额达4.43亿元，经过评价环节，自动放弃的项目为19个，参加评价的项目为27个，最终安排资金约为2.5亿元，核减率为43.6%。其中，有一个部门申报项目材料前期准备及介绍不充分，项目等级被评为“无法显示成效”而被否。如此“动真格”，2010年以及2011年，再也没有项目等级为“不及格”的项目。值得一提的是，闵行区发文规定各部门主要领导为本部门绩效预算改革的负责人，明确了责任主体，为部门内各单位共同参与绩效预算改革创造了有利条件。
不过，公共预算改革牵动全局，光靠财政局一家自然无力推动这场改革。预算改革使相关部门的工作量成倍增加。好在孙潮等人“从推动政府治理变革的高度定位公共预算改革”，不仅设立区委财经工作委员会，而且每年通过区委全会来对公共预算改革进行专题会议讨论，预算改革的项目方案采取常委会票决的形式。“区委可以领导协调所有部门，因此区委的支持是十分重要的。”闵行区人大常委会财经工委主任顾宏平“一语道破天机”。不过，如果人力资源问题不解决，改革的可持续性将成问题。
闵行区财政局提出一项大胆建议，各专业部门应设立专门的预算管理机构(可以与原财务管理机构整合)，“将懂专业、懂管理、懂预算的人才”充实到预算岗位上来，全面提升预算编制与执行能力。必须做好部门预算，因为这是公共预算“流水线”的起点。当然，财政局和人大亦需要充实专业人才。从人力资源的角度看，闵行公共预算改革刚刚起步，远未完成。
以人大为主导
闵行区公共预算改革，方向很明确，“以人大为主导”，而且无论在预算编制阶段，还是在评价和报告阶段，都体现了公共参与的要求。
闵行区政府和财政部门改进了向人大提供预算信息，由原来粗线条的报告，发展为向代表公开所有预算报表。有代表反映预算报表“看不懂”，于是又发展为向代表提供“可理解的”预算信息——细化预算草案的内容，预算草案涵盖八个方面的内容，收入项目列到“款”，支出项目列到“项”，配合相关文字说明。人代会期间则增加现场预算质询，安排那些预算资金大、关系民生的部门接受人大代表的质询。
闵行人大会同财政部门经过尝试，形成了一套总预算表、部门预算表、项目明细表的三级报表制度。这套报表在人代会之前的两个星期送达人大代表，使人大代表能够有较长的时间去认识理解政府预算草案的基本内容和重点支出。
在预算编制阶段，由人大组织项目听证会。预算听证由人大常委会组织主持，针对政府预算草案中一些争议较大、社会关注度高的预算项目以听证的形式听取政府部门、人大代表、社会公众以及专家的意见和建议，并形成听证结果报告作为常委会审议政府预算草案的重要参考材料。譬如2009年12月，闵行区人大常委会组织了5个预算项目的初审听证会，涉及金额1.9亿元，参与听证会的人大代表和社会公众超过230人次，并分别形成项目听证结果报告，通过人大与政府网站向社会公开。其中评级“一般”的项目一个取消、一个进行了项目调整，其余项目都进行了优化。此举曾引发媒体聚焦，轰动一时。
根据“公共预算流水线”，政府应在每年11月22日以前向人大常委会提交下一年度预算草案；在每年人代会召开的45日前，人大常委会通过预算听证召开论证会的形式对预算草案进行初步审查，并在会议举行的25日前完成审查工作，提出审查意见。其次，深化部门预算审查，规范部门预算报表格式，区级部门必须提交预算报表，加强人大对部门预算的审查。闵行人大还积极推动政府建立预算项目网上公示平台，在预算编制阶段公开预算项目的编制情况，并征求社会意见和建议。
闵行公共预算改革还有一个亮点，即建立预算草案修正案制度，改变人大代表参与预算审查监督时的被动局面，落实人大代表修正预算的权利。
闵行改革者提出，“推动人大常委会及其各相关工作委员会的工作方式的转变，对政府职能部门的工作监督逐步从议事到议财的转变”。换言之，人大要管“钱袋子”，一要推动政府预算的公开透明，二要建立有效的平台便于人大代表和社会公众参与。这就需要“建立专职代表及专业代表产生机制，增强人大代表的履职能力，使人大代表在反映选民利益诉求时更加主动”。
新公共管理运动
闵行推动公共预算改革是一揽子的全方位改革，涉及预算主体、预算职权、预算过程，初期目标有三点：一是预算编制的科学和细化，目标是建立财政账户；二是预算审议的民主化，体现公众的参与；三是预算制定和评估的科学化，建立绩效评价制度。
20世纪以来的“新公共管理运动”为闵行改革提供了丰富的经验，比如美国的绩效评级工具PART，闵行区与复旦大学公共预算与绩效评价中心合作引进了美国的PART，并进行了改进简化。为保证评价结果的客观公正，闵行区首次尝试引进第三方独立评价机制，委托上海财经大学中国教育支出绩效评价(研究)中心及7家会计师事务所，对2009年度28个项目进行以结果为导向的绩效预算项目评价，并将“结果评价报告”在闵行区政府门户网站上公开。此次共涉及13个区级政府部门，评价项目预算总金额为3.42亿元，占2009年度民生领域项目预算的30.1%。
不过，闵行改革亦受到了现有行政管理体制的制约。比如一些部门的改革积极性有限，目前行政管理和财政管理缺少有机的衔接：行政部门的考核主要是“做了多少事情”，很少考核对预算资金的使用情况。部门难免存在“重要钱、轻管理”的现象，所以对预算改革不甚热心，甚至认为是财政部门的故意刁难。预算改革贯穿政府管理的全过程，公共预算改革必然会引发公共治理变革，公共预算改革是政府治理模式的重大变革，其实就是一场“新公共管理运动”。
复旦大学公共预算与绩效评价中心主任苟燕楠认为闵行改革有三个显著的特点：其一，闵行的改革已经超过了简单意义上的财政改革，已经涉及政府管理方式的转变，即通过预算改革推进行政方式变革。其二，全程预算管理模式推动了政府管理模式的创新，这是财政管理和政府管理科学化、精细化的体现。同时，也是政府监督的创新。其三，这是一种社会共同治理方式，促进预算透明，使封闭的政府转变为开放的政府。
“只有整个政府建立在绩效管理的基础上，改革才能真正深化。” 苟燕楠说。
预算拨款：最后一道拉链
文_李炜光
一般认为，预算制度已构成对财政支出的有效节制，因为国王们花钱要跟别人去商量，求得议会的谅解和批准，这已是人类文明了不起的进步了。所谓把统治者“关在笼子里”，这个笼子差不多就是由预算法案编织而成的。但美国人对这样的制度架构仍感觉不放心，又别致地在国库这个财政资源包上多加了一道拉链，这就是预算拨款机制。就是说，如果拨款委员会通不过，即使预算法案得到了批准，实际操作的行政部门也还是拿不到钱。拿美国的经验与其他国家一路比下来，不能不承认，这其实也算得上美国的国父们对人类文明进步的一个伟大贡献。
为什么需要拨款委员会
美国宪法的前两条明确界定了总统与国会分属行政和立法两个分支，分享国家权力，相互制衡，并将征税、批准预算和财政拨款的权力赋予了国会，而行政机构只有在国会批准的情况下才能实施税款的征收和使用。这部1787年费城制宪会议通过的宪法，明确写下了以下的话：“除依据法律规定的财政拨款外，不得从国库支出任何款项。一切公款收支的报告和账目应经常性地予以公布。”(《美国宪法》第1条第9款)
1789年美国第一届国会召开，议员们讨论的重要议题之一就是应当如何行使国家的财政预算权力。9月2日，国会批准成立财政部，汉密尔顿被任命为首任财长。9月20日，美国第一部联邦预算法案就在他的办公室里诞生，总额63.9万美元。9月29日，该法案在国会通过，同时批准了预算拨款法案。这以后形成的惯例是，预算案中所涉及的每一个具体的政策或项目，都须先以立法案的形式提交给相关政策领域的委员会审议通过，才能进入拨款的立法程序，这就是美国历史上十分著名的“先授权后拨款”原则。
不过，具体到国会应当如何更好地行使拨款权，奠基时代的人们心里也没谱，并未列入最初的工作计划中，而是与多数国家的做法一样，强调的是国会对行政机构的预算进行较为细致的监督，并在必要时予以修正，国会中只设了一个筹款委员会以处理联邦财政事务。财政部早期向国会提供的预算也相当粗糙，只分大类，没有细化，议员们经常被不知所云的内容搞得一头雾水，难以做出准确判断。在第四届国会的两年中，国会筹款委员会几度对财长沃尔考特施压，要求政府财政部提供预算提案的细节，以阻止行政部门擅自改变拨款用途等情况的发生。
这种局面一直到杰斐逊顶替亚当斯担任总统(美国宪政史上第一次通过选举方式实现政党更替)后才有所改观。1801年，杰斐逊任命加勒廷为美国财政部长，他带来了一些全新的财政理念。这年12月，杰斐逊接受加勒廷的建议，在给国会的年度致信中表示今后的财政拨款应“明确界定特定需要的特定数额”，并要求消除临时款项，禁止变更拨款用途。这以后，预算案就被分解成了若干细目，各行政部门的拨款请求也大大增加。可是这样一来，原来的筹款委员会工作量加大，难以保证对拨款提案审议的延续性与专业性，于是，成立专门处理拨款事务的国会机构的必要性就日益突出了。
为了给筹款委员会和财政委员会减轻立法负担，进一步提高国会控制财政支出的效率，1865年3月2日，第39届国会众议院决定将筹款委员会拆分为3个委员会，即负责税收事务的筹款委员会、负责拨款支出事务的拨款委员会(Appropriations Committee)以及负责金融事务的银行与货币委员会。至此，拨款委员会终于正式登上历史舞台，前任筹款委员会主席赛迪斯·史蒂文斯被任命为首任主席。1867年，参议院也做出了相应的调整，成立了拨款委员会，从此，美国府会之间、国会内部各权力机构之间相互制衡的拨款机制终于形成。
以极粗的线条来描述美国的公共预算过程，白宫向国会提交总统年度预算是它的起点，然后国会审议通过预算决议案，接下来，这个预算决议案被分别送至两院的授权委员会和拨款委员会，至此，预算拨款的立法过程便启动了。拨款法案是国会向联邦政府机构提供法律授权以使其产生现实的财政责任，并向财政部授权，对其特定目的给予拨款的法案。一般而言，众议院拨款委员会最先启动年度拨款法案的立法程序，参议院审议则在稍后进行，并负责修正众议院早先通过的版本，最后再交付协调会议以协商两院版本中的争议部分。其间，两院中的预算委员会、授权委员会及拨款委员会都在不同程度上对财政拨款享有管辖和监督的权力。
最好的笼子
按照国会《众议院规则》第21条和《参议院规则》第16条的规定，任何政策项目的拨款法案在审议之前，都须得到相关立法授权委员会的授权，而不能在拨款过程中自立新的政策项目，这就是著名的“先授权后拨款”原则的具体实践。最后，国会通过的拨款法案还要有总统签署才可生效，而常规拨款法案要在每年的6月30日以前在众议院中完成审议程序。至此，整个预算过程才告结束。按照1974年《预算法》案第300条规定的时间表，美国的整个预算拨款过程从每年的2月开始到9月底止，历时整8个月。该《预算法》案还规定了拨款逾期所应当采取的应对立法措施。
就是这样，国家的两个职能不同的权力机构就被宪法赋予了管辖同一事物的权力，相互制约的同时也需相互合作。这种看上去相当复杂的制约与合作的关系实际上就是我们常说的分权制衡、宪政民主的政治秩序。有了它，前宪政社会中常见的贪腐泛滥和随意挥霍纳税人血汗钱的现象便可基本杜绝。其中的道理，正如乔治·梅森所说的，把刀剑和钱袋交到不同的人手里，总比让一个人同时掌握两者要可靠得多。这样一来，执有刀剑的人就明白自己是别人养活着的，就得约束自己，就得尊重给他提供费用的人，就有可能让自己的刀剑服务于纳税人，而不是对着纳税人挥舞。
美国府会之间在财政权力上的制衡，可以理解为对“官僚预算最大化”(Wllliam Niskanen)倾向的制度约束。比起常人来，官僚们往往更加关注于自身拥有的特权、地位和声誉，他们受体制的约束，直接增加货币收益的机会很少，只有通过扩大政府的预算规模，才有机会获得更大的利益，因此，官僚给自己设定的目标经常就是设法增大预算规模，以此作为取得上级信任、谋求连任和升职的手段。由于信息的不对称，立法机构和民众总是难以掌握充分的信息，难以对官僚提出的预算请求提出异议，官僚预算拨款最大化的实现并不很困难，这就使得在财政资源包上安装一道拉链变得相当重要。有了这个机制，任何行政机构的支出都不能超出拨款额度，而且只可将支出用在国会限定的目的和范围之内。因为这是国家的法律，必须得到政府的充分尊重和不折不扣的执行。其中，预算拨款权的设置和运行是必不可少的法律环节，别的国家即使不打算设置拨款委员会，预算拨款所蕴含的法律精神和必要的制度配置却不是可以缺少的。
这里还应当特别指出的是，总统申请或国会批准的不是“钱”或“财政经费”，而是联邦政府下属各行政机构和政策项目的支出要求，即“预算授权”(budget authority)。得到预算授权并不意味着就可以直接从国库得到供行政部门花销的资金，而是意味着该行政部门从这天起必须承担起法律所确定的某种公共服务的责任(obligation)。因为，第一，行政部门或政策项目只能依法在相应的财政年度或授权额度范围内使用联邦的财政资源；第二，财政支出的款项是由国库直接拨付到这笔资金的使用单位的，行政部门并不直接接触联邦资金。这样做，行政长官随意支配和变更该笔资金用途的可能性便被降到了最低点。
