2003年3月，国土资源部发布《全国土地开发整理规划》，全国土地整理补充耕地潜力约600万公顷(9000万亩)。而通过对现有村庄居民点逐步实施迁村并点、治理空心村、退宅还田等整理措施，就可以增加有效耕地约286.67万公顷，约4300万亩，约占土地整理补充耕地潜力的48%。

　　2004年，国务院通过《关于深化改革严格土地管理的决定》提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。2006年，国土部确定了首批城乡建设用地增减挂钩试点省份。2008年6月，国土资源部颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》(以下简称“增减挂钩”办法)。所谓“增减挂钩”是指，“将拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积……节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标”。也就是说，农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。

　　这是一项被认为含金量很高的土地政策，把农村建设用地的减少和城镇建设用地的扩大挂钩，对土地使用进行平衡。在成都的试点中，通过建新拆旧和土地复垦，以建设用地指标的流转形式实现了通过项目区内建设用地位置置换。这种置换既坚持了用途管制和耕地保护，又促进了农村居民居住生活条件的显著改善，还为城市发展提供了建设用地资源。

　　2008年底，国家4万亿经济刺激方案出台后，国土部也推出了一系列制度，其中最为重要的，是加大了城乡建设用地增减挂钩周转指标。据测算，通过对农村散乱、废弃、闲置的建设用地(包括宅基地)进行复垦，集中建设中心居民点，配套建设公共服务设施，约可净增耕地13%左右。

　　经过两轮的试点扩张，目前全国已经有23个省、直辖市可以推行建设用地增减挂钩的政策。按照国土部总规划师胡存智的说法，通过增减挂钩，大约有2700万亩的农村建设用地，将纳入城市建设用地中。

　　城乡统筹中的土地杠杆

　　土地资源的优化，使我国空间资源的配置更加从容，在避免侵蚀耕地的情况下，为城市发展提供土地。而另一方面，释放出来的土地经过经营权流转，形成规模效应，提高农业生产率，逐步改变农村原有的经营模式。于是，农业劳动力被释放，转移到价值更高的生产体系中。

　　著名发展经济学家拉尼斯和费景汉认为，发展中国家经济发展的关键就在于，如何把农村的“伪装”失业者全部转移到工业部门中去，要做到这一点，农业生产率的提高是保证工业部门扩张和劳动力顺利转移的必要条件。所谓“伪装失业者”即剩余劳动力，因为农业的就业弹性很大，严格地说并不存在失业问题。

　　目前我国平均每个农户只有7.5亩地。农业小规模经营，仅仅依靠土地，只能求得温饱。尽管农业生产效率提高很快，但是由于农民数量大，无法获得更多的收入。43%的农业劳动力只创造了11.7%的GDP，农业劳动生产率只有二、三产业的1/6。

　　目前我国有农业劳动力约3.2亿人，如果能把土地经营规模提高2倍，即由目前平均每个劳动力种6.1亩扩大到18.3亩，有1亿劳动力即可从事农业生产，还有2亿人可以再转移出来。

　　在这个意义上，土地改革即是农村本身的生产方式的转型所需。农业现代化应该是农业劳动生产率不断提高和接近二、三产业劳动生产率的过程，也是农民收入不断接近非农行业职工收入的过程。然而这种转变却并非是一个平滑的线性过程，其间需要重新平衡城乡之间的利益关系。

　　上世纪90年代以来，由于工业化、城市化过程中大量农用土地转为非农用地，全国每年至少有300万农民成为失地农民。农业劳动力转移进入二、三产业，相对廉价的劳动要素推动了中国城市与工业的快速发展。尽管在非农产业中，农民工的收入高于在家务农，但是城乡收入差距却在不断扩大中。虽然中央政府陆续取消了一些农业税费，大幅增加农产品补贴，对农村进行投资和财政的转移支付，但城乡居民收入差距仍旧不断扩大，2008年仍达到了3.33∶1，绝对差距则达人均1.2万元。

　　从农民自身的角度看，农业劳动力文化水平和职业技能较低，在城市中大多只能从事技术含量较低的工作，狭窄的就业面限制了他们获得更高收入的可能。产业的快速发展，在创造了大量就业机会的同时，劳动力供给与需求的结构出现较大差异，缺乏技能的劳动力供大于求。

　　另一方面，城乡二元结构以及户籍制度抑制了劳动力的合理流动，造成城乡劳动力的权利不平等。当农村劳动力迁移到城市时，各种有利可图的机会已被城市部门所垄断，抬高了农村劳动力获得好工作的交易成本。城乡居民身份差异给农村劳动力的自由迁移增加了成本和风险。更重要的是，农村劳动力虽然进入城市工作，但并没有获得相应的“福利”与社会保障。医疗、教育、住房负担大，往往会花掉他们大部分积蓄，重新回到贫困线以下。劳动力市场的城乡分割、市场准入条件不平等、社会保障不充分，构成了城市对农村劳动力的歧视和排斥。

　　事实上，尽管农业劳动力已经从土地上得到了解放，但是并没有实现劳动价值的解放。

　　同时，中国的城市化过程是一个相当漫长的时期。到2020年，中国人口将达到14.49亿，城镇化率为55%，乡村人口还会在6.5亿以上。据《2001～2002年中国城市发展报告》预测，到2050年，中国城镇化率才能达到75%以上，接近欧、日、美的城市化水平。

　　在较长的周期内，大量农村劳动力虽然进入了城市，但却无法真正融入城市。这就需要政府对这一群体进行扶助，破除劳动权利的不平等。

　　尽管城乡之间的劳动力流动壁垒已经被打破，但是户籍改革并未触及本质。目前户籍改革的方向更多是着力于放宽入籍条件。特大城市的户籍主要针对引进高素质人才，对高学历、高技能劳动者开放，部分大中城市采取选择性开放，只有小城镇能够基本做到全面开放户籍。核心问题在于，由于福利体系依附于户籍之上，这就使在城市工作的农村劳动力无法享受城市公共服务。

　　在大城市户籍壁垒无法短期松动的情况下，政府就需要将福利体系单独剥离，实现公共服务的均等化，为城市中的农村劳动力建立住房、医疗、教育等社会保障体系。避免他们成为“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”的边缘群体。

　　如果除去现阶段制度性因素，从发展的眼光看，只有继续加快城市化才能真正解决农业与农民的问题。农业落后的重要原因之一，即是城市经济不够发达，既没有足够的需求，也无从对农业提供现代技术、资金等投入。同时，城市化进程滞后于工业化发展速度，不利于服务业的发展，而农村劳动力转移恰恰最容易进入城市服务业。

　　“三农”问题的最终解决，必须依靠工业化和城市化将大量农村劳动力从农村和农业转移出去。在这个意义上，农村问题就是城市问题。即通过城乡统筹的方式解决农村问题，不可能抛开城市的发展谈农村。在转移过程中的杠杆就是土地。

　　土地是农民最重要的一笔财富。与农村居民相比，城市居民拥有的清晰的土地使用权与合法的流转权，能有效地帮助他们分享城市化人口积聚带来的土地收益增值。城乡居民之间的收入差别，很大一部分是由城乡居民拥有的财产权利的差别造成的。

　　在现有征地制度下，城市筹措巨额投资和建设资本，主要来源于较低价格征用农民土地，把农民的集体土地转为国有土地，再按市价向城市土地市场出售长期使用权。农民并没有分享到土地增值的利益。

　　但当拥有较多土地资源的农民，其土地使用权可以流转后，就能充分释放其土地的市场增值潜能。通过移动土地杠杆上的砝码，平等地实现农民的土地价值，便增加了农民进入城市的博弈能力与抗风险能力。这实际上缓解了中国城乡之间的一个重要矛盾：中国农民问题的根本解决，离不开城市化加速，但在现行征地基础上推进城市化，却又压制了农民的财产权利和收入。

　　城乡统筹，通过农民土地使用权流转的方式平衡城乡之间的利益分配。但这个过程的速度，需要与工业化、城镇化发展和工业城市吸纳农业人口的能力相吻合，并不能一味求快。它必须是建立在农民依法、自愿、有偿基础上的流转，不允许外力强推。而其本身亦难制定时间表，因为土地流转集中的程度是被动的，它是工业化、城镇化的结果，也是人口转移的结果。■

　　国土资源的优化与升值

　　发展平衡力

　　主笔◎李伟

　　《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》是2011年中央“一号文件”，这也是新世纪以来，中央关注“三农”问题的第8个“一号文件”。文件提出，力争今后10年，全社会水利年平均投入比2010年高出1倍，10年的水利投资将达到4万亿元，土地出让的收益中将有10%的资金用于农田水利建设。大兴农田水利建设，将增加灌溉面积、播种面积，提高粮食产量。我国政府对于耕地保护的重心，开始从保证数量过渡到保证质量上。

　　从2004年至今的8个中央“一号文件”，内容丰富地涉及了农业生产、土地、税收、基础设施、分配方式、发展模式、公共服务等各方面。其中，2005年提出坚决实行最严格的耕地保护制度，提高耕地质量；2006年提出统筹城乡经济社会发展；2010年提出着力推动资源要素向农村配置，努力缩小城乡公共事业发展差距，推动公共服务的均等化。

　　保护耕地、城乡统筹、减少城乡收入差距与实现公共服务的均等化成为解决“三农”问题的主要突破口，保证了我国的农业发展开始走向一个新阶段。在这种制度保障下，尽管2010年西南地区遭遇了特大旱灾，我国粮食产量依然达到了1.0928万亿斤，实现了新中国成立以来首次粮食产量“七连增”。这其中，最重要的因素在于耕地数量的保证，即播种粮食的土地维持在16亿亩以上。

　　土地、劳动力与资本是驱动我国30年来经济高速发展的核心要素。30年来，较为廉价的土地与劳动力资源，弥补了资本的稀缺性，保证了发展的速度和竞争力。导致城市化和工业成为经济发展的龙头，农村优质资源——土地、劳动力——以较低的成本不断向城市转移。经济的起飞，其背后也是我国空间资源的大规模重新配置。越来越大的城市，不断涌现的港口、公路，如雨后春笋般的新兴产业区，都在不断占用着农业用地。

　　随着GDP的增长与财富积累，近年来，土地、劳动力和资本三大要素的价值体系也开始发生变化——稀缺者不再稀缺，而廉价者亦不可能长久廉价。反映在国土问题上，就是耕地在不断减少，粮食安全问题日趋紧迫。在这样的前提下，实施最严格的耕地保护制度，执行最严格的节约用地制度，既是保住我国粮食安全的底线，也是平衡保障与发展的硬约束。而对于中国现实而言，最大困境还是，实施最严格的耕地保护，仍然不能扔掉进一步深化发展这个大前提。由此，对于18亿亩耕地政策的理解与执行，就不能停留在限于静态的限制。不可能以压抑需求的方式，追求僵硬的“平衡”——发展中的保护才是可持续的保护。

　　在这个视野下，就产生了国土资源优化这个大课题。它需要在科学发展观指导下的动态统筹，通过不断集约化，释放出“新”的土地，提高土地利用率。以此观之，耕地占补平衡与城乡建设用地增减挂钩政策是一种值得深入探讨的方法论。尤其是国土资源在结构上的优化，对现有分散的农村居民点经行整合，将为城乡建设提供大量的后备土地，减少对耕地的占用。

　　土地是最重要的国家资源与生产要素，也是调整发展模式的杠杆。如何以最小的代价，获得可持续发展，是我国未来必须深入面对的问题。在中国资源体系中，土地与劳动力两大要素目前都在进行一次深刻的价值重估。变动的结果，将改变以往单边发展的模式，实现城乡之间、农业与工业之间的平衡发展。

　　本刊记者以此作为2011年“两会”话题，深入细致考察了山东潍坊市奎文区的城市化。这其中涉及了一系列城市建设的重新布局，包括土地收入分配、村民后续生活的保障诸问题，为平衡科学发展提供了一个较为详细的改革样本。■

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