重塑食品安全监管体系
可以尝试将信息披露、监管权力分流给有较高权威性、公信力的社会行业组织或公民个人
《望东方周刊》特约撰稿 金凤 | 上海报道
当双汇“瘦肉精”事件曝光，中国食品监管体系再次面临危机考问。
3月28日，农业部宣布，将会同国务院食品安全办、工信部、公安部、商务部、卫生部、工商总局、质检总局、国家食药局等部门启动“瘦肉精”专项整治行动，为期一年。
安全何止于食品？食品何止于肉？而肉的问题又何止于“瘦肉精”？这种危机之后的“八大部委重拳出击”也意味着，其他尚未被媒体曝光的食品安全问题将失去获得同等级别行政资源投入的机会。
通过双汇“瘦肉精”事件，梳理、反省、重塑食品安全监管体系，才是这一事件有意义的方向。
救火队“走过场”
3月15日，“瘦肉精”事件经报道当日，商务部、农业部督导组相继抵豫。3月18日，国务院食品安全委员会办公室会同公安、监察、农业、商务、卫生、工商、质检等部门，组成联合工作组赴河南督导查处。
一场声势浩大的食品安全危机干预之战硝烟弥漫。
3月29日，农业部宣布，河南全省生猪“瘦肉精”排查工作已基本完成，共抽检存栏生猪31万头，确认“瘦肉精”阳性生猪134头，检出率为0.04%。
上世纪90年代至今，中国瘦肉精中毒事件不断发生。被农业部于2002年列入禁止目录的“瘦肉精”包括“盐酸克仑特罗”、“沙丁胺醇”、“盐酸沙丁胺醇”、“莱克多巴胺”、“盐酸多巴胺”、“西马特罗”及“硫酸特布他林”等七种。
上海市肉类行业协会秘书长郁麟驹对《望东方周刊》说：当前，“瘦肉精”的检测仪器或试剂功能单一，“每种检测仪器或试剂只能检测单一种类的‘瘦肉精’”。
据央视《每周质量报告》报道，3月15日“瘦肉精”案报道之后，河南省畜牧局会同孟州市、沁阳市、温县三地有关部门“展开拉网式排查”，抽检生猪样品493份，结果只发现6头疑似“瘦肉精”猪，明显“走过场”。
比如，河南省畜牧局宣称沁阳市执法部门在“3.15”当天就对已被曝光的一家养猪场取了5份尿样，未检出瘦肉精。两天后，央视记者跟随执法人员再次来到这家养猪场，检测人员随机取了一份尿样，使用盐酸克伦特罗快速检测试纸进行检测，结果呈现阴性，检测过关。央视记者当即把在获嘉县拿到的莱克多巴胺快速检测试纸，交给检测人员重新检测，结果却呈现阳性。可初步判断养猪户使用的是另一种“瘦肉精”——莱克多巴胺。
据河南省沁阳市副市长介绍，这次全市排查时都只使用盐酸克伦特罗快速检测试纸。
在央视记者的要求下，执法人员从邻市调来了莱克多巴胺快速检测试纸。然而，当按照检测规定程序封存检测样品时，竟然找不到监管部门的负责人签字。原来，畜牧局负责人员早已悄然离开了执法现场。
在另两家已经被排查过的养猪场，央视记者也很容易地检测出“瘦肉精”。
纠结的抽检率
虽然2002年时就已被禁，“瘦肉精”至今仍是肉业潜规则，且监管失控早有前科。
早在2002年，新华社“新华视点”就曾在《8个部门为何管不好一头猪？》中报道：在一个市场，检疫部门按每头猪15元的标准用“目测法”检疫盖章，工商部门也照此法复检并收取4元的摊位费，然后就可以放心地出售了。
双汇“瘦肉精”事件发生后，济源市畜牧局局长陈晓棉在接受新华社采访时说，畜牧部门一般实行产地检验，以济源市为例，主要依靠畜产品检验检疫中心每月一次的抽查，按照省里制定的2%抽查比例执行。外地流入的生猪，则主要依靠企业自检。
济源双汇公司原总经理曹连友则说：“一直以来，公司执行的都是集团标准，即按照4.5‰的比例抽检。由于实行以销定产，每天加工生猪在2000头至6000头，如果提高抽检比例势必耗时耗力，将难以保证生产进度。”
按照农业部门的规定，目前生猪进入企业屠宰抽检的比例应为3%~10%。
上海市肉类行业协会秘书长郁麟驹对《望东方周刊》说：“外地养殖加工厂的生猪活体或肉品入沪有质量准入门槛，但在入沪检查时，还是能检出‘瘦肉精’。他们在送抵上海前，是要经过若干检验的，这些检验是否在做、做得怎样呢？”
监管系统溃败失灵
中国食品安全监管属于多部门管理的“分散和分段”模式。根据《食品安全法》规定， 农业、质监、工商、食品药品监督管理、卫生部分司其责。
“近几年，国家对食品安全领域投入很大，参与管理的各个部门都具备检测能力，但始终不能全权负责整个系统的监管。每个部门都在管，但也都在推诿。部门之间在引进先进设备和高端人才方面激烈竞争，造成重复建设过多，设备闲置。” 长期关注农产品流通及食品质量安全风险控制的南京农业大学经济管理学院教授周应恒对《望东方周刊》说。
2011年两会期间，全国政协委员、全国“12320”管理中心副主任李蓉表示，相关部委局均设有自己的检验检测机构，各自为政，使得企业负担增加，也不利于食品行业发展。
根据《食品安全法》要求，国务院设立食品安全委员会。但全国政协委员沈雯表示，这只是一个高层次的议事协调机构，而不是实质性的安全监管机构。
2010年11月底，北京阜外一小六年级学生张皓，对市场上的鲜蘑菇调查发现，大约九成的鲜蘑菇都被荧光增白剂污染。中国农业大学微生物实验室高瑞芳博士表示，该调查可信度100%。而北京市工商局相关人士称，张皓的实验及调查结果“不具科学性”。
“你是信小学生，还是信工商局？”类似的讨论一时间铺满网络。
近期，中国科学院地理科学与资源研究所环境修复研究中心主任陈同斌表示，中国受重金属污染的耕地可能近10%。其中，受镉污染和砷污染的比例最大，约分别占受污染耕地的40%左右。
2007年，南京农业大学农业资源与生态环境研究所教授潘根兴和他的研究团队，在全国六个地区县级以上市场随机采购大米样品91个，发现10%左右的市售大米镉超标。
2011年全国两会期间，200多份政协提案剑指食品药品安全。
引入第三方破解二元结构
“食品是否符合卫生标准，是否对人体造成严重危害，标准掌握在生产者、销售者、卫生部门等强势主体手中，消费者难以知道，即使知道也难以举证。”中国政法大学法学院教授柯华庆对《望东方周刊》说。
“应该建立相对独立于党政体系的国家实验室，或适度开发民间检验检疫机构，让这些机构专门负责技术检验，同时引进其他科研力量参与竞争。
另外，要加大信息公开，让民众及时获知食品安全领域的最新动态，用脚投票，将无良企业踢出市场。”周应恒建议说。
中国政法大学行政法研究所副所长韩春晖对《望东方周刊》说，当前，我国对食品安全领域的监管更多的是一种事后监管，扮演着“救火队员”的角色，要杜绝此问题，可尝试一些预防性的监督管理。
“可以尝试通过法制化的形式，适度将监管权力分流给一些有较高权威性和公信力的社会行业组织或公民个人，由他们发挥社会监督力量，如果他们的监督无法唤起企业的回应，再由国家启动最终执法权力。”韩春晖说。
美国也存在政府监管机构失灵，浙江大学公共管理学院副教授苏振华说，因此，美国政府一般不直接介入监管，而只负责立法和政策制定，同时推行第三方监管体系。
美国建立了许多包括行业组织、消费者、独立专家系统与行政官员组合的监管机构，法律赋予其信息披露的权力。
各级卫生机构都雇佣食品检查员、微生物学家、流行病学家等，对食品安全进行持续监督。在这一体系之下，企业的自我管制已经成为规范企业行为的重要方式，同行业的竞争对手则成为彼此最自觉的监管者。
比如，2009年3月被曝光的强生婴儿用品质量问题，就是一家名为“安全化妆品运动”的非营利组织披露出来的。
“杀无赦”的未来
“目前，违反食品安全所导致的后果与其法律责任严重不对等。而且，违反食品安全的违法犯罪分子被绳之以法的概率很小，根本不足以威慑潜在的违法犯罪分子。”柯华庆说。
2009年1月，三鹿集团犯生产、销售伪劣产品罪，被判处罚金4937余万元。
被告人、原三鹿集团董事长田文华犯生产、销售伪劣产品罪，被判处无期徒刑，并处罚金2000多万元。18个月后，甘肃青海吉林再次出现三聚氰胺超标奶粉。
南京大学经济刑法研究所所长、法学院教授孙国祥对《望东方周刊》表示，“虽然有法可依，但是执法力度不够。有时法院会考虑，目前国内类似的事件比较多，对一些当事人量刑过重，不能起到司法平衡的效果。例如三鹿案的判罚就量刑较轻。”
2月25日通过的《刑法修正案》，将生产销售有毒有害食品犯罪的处罚起刑点从“拘役”提高为“五年以下有期徒刑”，致人死亡或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。
孙国祥认为，法律的惩戒力度还应该更大。
对犯罪分子“严刑峻法杀无赦”，使其“倾家荡产一场空”。2011年两会期间，全国人大代表、重庆市公安局局长王立军联合439名全国代表共同提出了《关于制定〈中华人民共和国食品、药品安全犯罪法〉，以严刑峻法惩治食品、药品领域严重犯罪的议案》。
建议对具有社会危害性、主观极为恶劣的犯罪分子适用死刑、无期徒刑等刑罚，并禁用缓刑、减刑、假释、保外就医，同时处以巨额罚金。
该议案是迄今为止有据可查的联名代表人数最多的议案。
争议“集团诉讼”
2008年三鹿事件发生之后，在对受害人的救济方面，有关集团诉讼的呼声和行动成为主流意见之一。在“瘦肉精”事件中，亦有专家推崇它。
比如，中国社科院法学研究所副研究员刘海波表示，目前在食品安全事件中采取的是一对一的诉讼，如果消费者胜诉，企业只对这一名消费者赔偿。
这种方式对企业处罚太低，食品安全案件应该建立起“集团诉讼”，一个人胜诉，企业就要对所有使用这一产品的消费者进行赔偿，加大企业的违法成本。
“集团诉讼并不是解决大规模群体侵害事件最有效、最根本的途径。”中国人民大学法学院教授范愉对《望东方周刊》说，通过积极的行政监督和设立食品安全基金，将更有利于消费者权益的保护。
这方面可供参考的案例是：2008年12月，对近30万名确诊患儿给予一次性现金赔偿后，三聚氰胺事件22家责任企业共同出资建立医疗赔偿基金，总额2亿元，由中国人寿受中国乳制品工业协会委托进行管理和运作。
