“我们计划在今后五年，新建保障性住房3600万套。”如同30年前的“翻两番”一样，2月27日，国务院总理温家宝提出的“五年3600万套”，是中国政府领导人又一次对亿万民众作出的庄严承诺。那么，3600万套保障房对民众和国家意味着什么呢？

　　按照目前城镇化速度，“十二五”末，中国城镇化水平达到51.4%，城镇居民总人口达到7.4亿人，以城镇户均人口3.1人计算，城镇居民将达到2.387亿户。未来五年新增3600万套保障房，加上“十一五”期间已经解决的1500万套，意味着五年后将有21.4%的城镇家庭通过保障房解决住房难题。

　　目前，在中国已经成为全球第二大经济体，但经济结构失衡和贫富差距持续扩大的新的发展背景下，保障房建设对中国经济社会健康可持续发展的大局意义和战略作用凸显。解决1/5的中国城镇家庭，即远超俄罗斯全国人口的1.53亿我国中低收入者的住房问题，以2010年全国商品房平均价格5034元/平方米、全国平均造价2000元/平方米、保障房单套60平方米计算，将有9.28万亿元的财富转移到中国中低收入者身上。

　　毫无疑问，3600万套保障房五年后的竣工，将意味着新中国成立以来最大规模的财富成果共享，也是世界上最短时间内最大规模的财富公平转移，更是一千多年前伟大诗人杜甫“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”梦想的实现。

　　住房大局的意义还不仅在于此。解决住房这个1/5中国城镇家庭最大的后顾之忧，释放出来的经济拉动力，将直接体现为居民消费的巨大扩张(仅这3600万套保障房以及相关装修就有6.12万亿元的消费规模)。一定程度上，所谓经济发展方式的转变，关键就在于增强经济内生动力，通过保障房疏通久被阻塞的国内消费，无疑是解决转型的“胜负手”。

　　的确，这是一个资金需求巨大的世纪工程，需要配套建设的制度和机制复杂艰巨，某些质疑者甚至将之指为“一场乌托邦运动”、“口惠而实不至”然而，相对于中国过去五年年均11.2%的GDP增长、21.3%的财政收入增长、累计22.1万亿元的基础建设投资和2.85万亿美元的外汇储备，当前我们具备的资源和可以协调的办法一定比困难多得多。

　　因此，解决问题的核心是勇气和信心。正如温家宝总理所言，“没有决心，眼前到处都是困难。”面对关系中国社会经济可持续性发展的保障房大局，中央已下决心并付诸行动，这就是，“保障性住房应当以公租房和廉租房为主，再加上棚户区改造，不要走偏方向。”现在，对政府此番承诺拭目以待的同时，我们需要的不是冷嘲热讽的围观，而是社会各方力量用建设性的集思广益，共同参与和实现这项民生伟业。□

　　(文/健君)

　　3600万保障房难点查访

　　影响我国未来保障房建设的难题，资金不是第一位；关键在落实中如何将政策力量和制度力量以及高度的全局意识、责任感凝聚成合力

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　任会斌 邓华宁 李美娟 沈翀

　　针对未来五年新建3600万套保障房的国家规划，《瞭望》新闻周刊近期在内蒙古自治区、湖北省等地进行实地调研，发掘目前保障房建设面对的问题，寻找政策落实的现实道路。采访中，本刊记者了解到，近年来各地保障性住房的建设规模迅速扩大，但部分地区和林业、农垦企业的负责人反映，在实施中遇到了配套设施资金投入压力大、税收优惠落实难等问题。

　　与此同时，本刊记者走访南京、武汉、九江等地房管部门、保障房小区住户了解到，各地保障性住房建设与交付量今后几年将大幅增加，保障对象也将向“夹心层”、中低收入者扩面。由于目前保障性住房申请者收入统计手法单一、保障性住房分配制度中仍有漏洞和不平衡的现象。在多位受访人士看来，“健全保障房分配制度已是当务之急。”

　　另外，也有部分保障性住房建设项目存在建设过程中部门之间协调不及时，电、气等配套设施没解决等问题，导致居民无法入住或者住得不够舒心。相关专家接受本刊记者采访认为，能否使多部门形成合力推进保障房建设，正在成为保障房政策落实到位的关键。

　　配套资金压力巨大

　　近年来，随着保障性安居工程建设规模的逐年扩大，部分财政实力薄弱的地区在水、暖、气等管网和道路、教育、卫生等基础设施配套上，遇到了很大资金压力。

　　接受《瞭望》新闻周刊采访中，湖北省黄石市房产管理局副局长吴金文说，“目前，在各级财政资金的补贴下，建房子已经没有多少困难，包括‘吃财政饭’的黄石。但是地方缺乏大规模建设配套设施的资金。”多地信息显示，目前各地都在大力推进公共租赁住房建设，但是配套的信贷政策却跟不上，银行还没有这个贷款目录，相应地也就不会有利率优惠。

　　城市、工矿等棚户区改造项目，主要集中在旧城区或老工业区、矿区、林区、垦区，然而这些地区的财力、企业资金实力往往比较弱。

　　例如，内蒙古自治区包头市的东河区，每年财政收入只有20多亿元，其中可利用财力不到6亿元，是内蒙古财力最弱的旗县区之一。东河区区长贺海钧向本刊记者介绍说，东河区属于典型的“吃饭财政”，但是棚户区房屋面积却有400多万平方米，相当于包头市其他8个旗县区的总和。

　　“主要是给排水、供暖、学校、道路等设施的投资大。”贺海钧说，借着政策机遇，东河区力争2012年末完成城市棚户区改造任务，其中仅北梁棚户区改造工程一项，就需要基础设施配套资金40多亿元。为解决资金问题，东河区已与国家开发银行内蒙古分行协商，计划贷款20亿元。

　　海拉尔农垦(集团)有限责任公司，是农业部六家直属直供农垦企业之一。2009年启动国有垦区危旧房改造项目以来，该公司已经完成住房改造、新建住房11944套，2011年计划再改造、新建房屋3520套，全面改善困难职工的住房条件。

　　这家公司副总经理张树通对本刊记者坦言，各个农场的职工过去住的都是土坯房、板夹泥房，没有供水、供暖等设施。而新建的楼房，配套设施齐全才能住。过去两年里，企业已经投入了基础设施配套资金3500多万元，由于房子多、资金有限，只能解决水、电等最基本需要。

　　另外，上级资金下达有些滞后，也加大了保障性安居工程建设的资金压力。比如，大兴安岭林业管理局(森工集团)基本建设处住房建设工程管理科科长李培林说，2009年的上级资金是6月份下达的，2010年的上级资金是7月下达的。每年在资金到位前，项目实施单位为了用好有限的施工期，需要先垫资施工。有些困难单位垫不起，往往会影响工程进度。

　　税费优惠政策难落实

　　接受《瞭望》新闻周刊采访中，巴彦淖尔市住房和城乡建设委员会住房保障科科长刘志文说，按照国家对经济适用房、廉租住房等保障性住房项目，享受建筑业营业税等多种税收优惠，但是当地有的地税单位照收不误。

　　李培林说，大兴安岭林区棚户区改造项目的建筑业营业税，按3%的税率征收后，牙克石市地税部分返还50%，没有全额返还。参与棚户区改造的建筑企业免征销售不动产营业税，税率为5%，目前地税部门虽然暂缓征收，但是没有免除。

　　国家要求以行政划拨的方式供应保障性安居工程用地，但大兴安岭各林业局所在地的政府要求土地出让金先征后返，部分林业局因资金有困难交不起。而且，即使交了款，返还也慢。所以，2009年林区棚户区改造工程实施以来，这笔钱都是大兴安岭林管局(森工集团)代下属林业局交款，然后冲抵建设工程费。

　　张树通介绍道，2009年初，呼伦贝尔市政府出台文件，对保障性安居工程项目减免税费，但是当地税收部门却把垦区危旧房改造项目，与其他保障性安居工程区分对待。另外，垦区农场所在的部分旗县市区，要求收建筑业、销售不动产营业税。但是国有垦区危旧房改造项目，是给职工建设保障性住房，企业自身并未形成固定资产，所以对这些税一直顶住没缴。

　　分配政策上下不匹配

　　不久前，本刊记者走访了南京市秦淮区银龙花园一期、二期和四期，雨花区春江新城一期和四期项目。这里的不少居民是郊区拆迁农民和城市拆迁户中的低收入群体。居民们普遍反映从保障性住房政策中得到了实惠。但他们也反映，保障性住房小区内时常能看到豪华车出入，“小区内也存在房屋出租和长期空置现象，有少数分到房子的人不太像是应该被保障的对象。”

　　按规定，经济适用房的拥有者本应是住房困难户，然而公开的租房信息显示，武汉某些经适房小区却成了住户牟利的手段。“丽华苑85平方米，1800元/月；红旗公寓90平方米，精装1500元/月；黄浦人家80平方米，1500元/月”本刊记者打开武汉几家房地产网站的租赁频道，就看到了上述出租信息。这些房源大多是政府严禁出租的经济适用房。

　　一些熟悉保障性住房分配的人士分析，保障性住房小区内的确存在个别贫富不均的现象，这与拆迁分配过程中政策不好把握有关。另外，国家虽然明令禁止经济适用房出租，但是保障对象种类多，而大量拆迁农民分到经适房就没有受到这项政策的约束。

　　南京市房改办主任负责人介绍，保障性住房出租现象有其合理的一面。南京市有6万多套经适房供应给集体土地拆迁的农民家庭，也就是通常意义上所说的“拆迁安置房”。这一政策是为了“尽可能降低建设成本，让拆迁安置户享受经适房政策”。南京市的拆迁安置政策，“允许征地拆迁失去自有土地的农民，多购买一至两套经适房出租，用于补贴其生活”，这也是“进一步构建和谐社会的重要举措之一”。武汉市房管局相关人士也表示，由于前几年经济适用房有很大比例供应拆迁安置农民，地方政策不限制农民出租经济适用房。

　　接受《瞭望》新闻周刊采访中，江西省九江市房管局副局长吴海林说：“保障性住房建容易，但分配很难。虽然全国各地有些好的分配办法，我们九江的五道程序、四道把关、三榜公示，从程序上来说很严密，但是还是有人‘浑水摸鱼’。”

　　吴海林说，出现收入还可以的家庭也“混入”分配队伍并不是没有可能，“现在，一个家里夫妻都存在不知道对方收入的情况，更何况邻居。在分配住房给最困难的人群时，我们往往依据民政部门提供的低保户名单，但是在分配最低收入之上的一些‘夹心层’时，我们在收入的甄别上就难了。”

　　住在南京市春江新城一期的几个老大爷向本刊记者反映，近几年对家庭的拆迁费用不断增长，安置房数量不断增多，很多拆迁户得到了实惠，这体现了国家对农民的关怀。但与早几年的拆迁户对比起来，差距就比较明显，“大家都住在一个小区里，有的只分到一块肉，有的却得了一头猪。”

　　作假源头

　　九江市房管局局长朱作清告诉本刊记者，分配再科学，也难以百分之百地过滤，“至目前，我们对分到了房子的中签户，有的甚至住进去了，清查出6户不合格。”他举例说，2009年，都昌县一个副乡长以一个普通农民到庐山区来打工的身份，申购一套经适房，“他的材料层层过关，还中了签，做了装修，正准备入住时，我们接到举报，说有公务员弄虚作假，一查属实。经了解，他的户口挂在庐山区，审检材料非常完整。”

　　朱作清说，“目前我们整个国家很多基础工作不到位，比如收入核定机制、诚信机制，不像其他国家，所有的收入要入账。基础整个不扎实，就很难核定真正的家庭收入。”比如，“今年我们的廉租房申请标准是家庭年收入9780元、经适房是11118元。规定是精确到了一元钱，但是无法做到客观。”在他看来，今后保障房建设规模越来越大，全国很有必要加强数据化、信息化等基础管理。

　　南京市房改办负责人表示，当前保障房分配相关规定还需完善，“分配政策没有禁止高收入者的直系亲属申请保障房。”比如，一个富豪的父母如果没有正当的职业和可靠的收入，符合了政策的要求，就能够申请保障房。从法律上说，富豪虽然有赡养老人的义务，但是没有给他们提供住房保障的义务。现实中确实有富人、公务员的直系亲属申请到保障房的事例，但并不违规。

　　同时，多位受访的地方房管部门的干部指出，保障房小区内财产差距拉大的现象，这与拆迁补偿标准近年来大幅提升有关。建议政府考虑早期拆迁对象的困难，尤其是针对早期农村拆迁户，应该就补偿情况分类细化，适当提高其低保、养老金的发放标准。

　　而在市场经济环境下，对于稀缺而又廉价的保障房资源，还要防止权力寻租现象的发生。应该研究如何在公开透明的前提下，让分配过程更好地接受相关群众的监督。同时，建议建立独立的第三方复查机制，借鉴国外经验，对弄虚作假者追究法律责任。

　　遭受部门利益“绑架”

　　从本刊记者走访江西、湖北、江苏等地区了解到的情况看，近两年，各地的保障性住房建设明显提速，供应量也越来越大，圆了大批住房困难居民的安居梦。但是，也有部分保障性住房建设项目存在建设过程和政策落实中部门之间协调不及时，保障房“好事没有办好”。

　　日前，本刊记者在某市就保障房调研时了解到，这个城市某廉租房二期保障房项目竣工半年，因没有通电至今仍无法交付使用，864户廉租户虽已摇号一年多，仍只能望“房”兴叹。

　　2009年春节前，该市房管局已向该市供电局办理了相关供电报装手续。目前，所有供配电设施工程费已向供电部门全部付清。供电部门拖至目前仍未供电的原因有三个：

　　一是当地供电部门告之，这个项目在立项、审批、设计中，材料和施工队伍都要通过省电力公司进行招标，周期过长，导致配套项目、道路施工无法正常推进；二是供电公司以“房管部门不帮助催交工程费就不接电”为由拖延时间。据该市房管局项目处陈金汉介绍，去年8月，该市供电公司提出，以前保障房项目的承建商某公司欠缴其工程款，请房管部门督促缴款，否则不予接电；三是近期供电部门与房管、规划部门在一个“临时建筑”的问题上存在“纠纷”，这是目前保障房小区接不上电的主要原因。

　　本刊记者实地采访了解到，该廉租房小区地处较偏远，配套的商业网点目前没有建成，为方便廉租户日常生活，当地市政府、市建设规划局等都同意房管部门兴建一排临时的临路店面。但是，供电部门认为，这些临时商铺属高压走廊下，影响公共安全，要求必须拆除，否则不给这个小区供电。该市供电局总经理表示，接电一事的确是因为临时建筑的原因遭到搁置。据悉，该市一位副市长就此事多次与该市供电部门协调，但是进展缓慢。

　　事实上，该市供电部门多次以不给保障房小区接电为筹码争取企业利益。本刊记者调研中发现，类似这个廉租房小区遭遇的水、电、气乃至物业费等难题，都大量发生在保障房建设中。

　　项目审批时间过长

　　本刊记者了解到，尽管我国对保障性住房建设项目，实行土地和项目审批“绿色通道”制度，但是审批时间长的问题依然存在。

　　内蒙古住房和城乡建设厅住房保障处副处长聂海俊为《瞭望》新闻周刊分析说，保障性住房建设需要经过立项、规划、征地、施工等环节，环环相扣。目前，虽然有土地审批“绿色通道”制度，但是关于土地审批有关的法律法规和程序，也必须遵守和履行。

　　以划拨土地为例，位于城郊的一些保障性住房项目，如果占用村集体的土地，只有将集体土地转为建设用地后，地方政府才能划拨。此外如果占用耕地，还得层层审批至国务院，要走完这些程序，至少得半年时间。

　　大兴安岭林业管理局(森工集团)乌尔旗汗林业局基本建设科科长穆玉森告诉本刊记者，林区等棚户区改造项目，主要实行原地建房的安置方式，但是该林业局2010年所实施项目的土地使用证、建设用地许可证等手续，至今还没办下来，林业局只得先行建设，因为保障性安居工程项目原则上要求当年开工，当年的完工率或基本完工率达到60%，所以时间紧张。

　　南京、南昌、九江等市的部分干部和施工企业，也提出了同样的问题。南昌市建设部门的一位干部说，从各城区的土地部门到市、省、国家国土部门，审批需要一定的时间，为了完成一年一度的任务，一些地区在土地证获批前就动工，甚至出现了房子已经建好，“准生证”还没办下来的现象。

　　九江市住房保障和房管局住房保障科科长周良亨说，保障性住房项目整个的审批项目时间有些长，省里与市里每年年初都要签订目标责任状，各地抓紧落实，从选址到报地到征地到拆迁到项目前期勘查规划、招投标，需要几个月的时间，但是省里和市里签订协议后一般要求6月份开工。

　　南京仙林房地产开发公司是南京市最大的一家专门从事经济适用房建设的国有企业。谈起经适房项目的审批环节，公司总经理周华山头痛地说，“在实际建设过程中，各个相关部门的手续办理极其繁琐。该公司专门成立了一个部门，进行前期运作。”

　　北方因寒冬施工期短，也影响了保障性安居工程的建设进度。李培林说，内蒙古和东北地区，一般4月底才能开工，10月份就封冻，施工期太短。

　　“和谐拆迁”变成“遭遇战”

　　棚户区改造等保障性安居工程建设，大多涉及拆迁问题，各地为了加快拆迁进度，出台了不少优惠政策。比如，南昌市为了加快推进南昌市棚户区改造拆迁工作，鼓励住宅房屋被拆迁人选择货币补偿并促进提前搬迁，有关部门因地制宜制定了安置补偿政策。

　　政策规定，拆迁产权面积小于36平方米且在同一城区只有一处住房的，安置时补齐36平方米，而且不交差价。选择货币补偿的，在规定期限内搬迁的按市场评估价的20%给予补助奖励等等；在规定搬迁期限内前15天完成搬迁的，再按市场评估价20%给予奖励。

　　南昌市出台的优惠政策在实践中取得了较好成效，但是部分棚户区改造项目仍然推进较慢。比如，拆迁接近尾声的西湖区利字街片区，由于60多户的要价过高，拖住了整个片区的拆迁进度。近年来实施的其他项目，有些也遇到了类似的问题。

　　作为内蒙古城市棚户区居民最多的地区之一，给巴彦淖尔市去年的城市棚户区改造任务为28882户。当年，已有29072户居民签订了协议，涉及改造项目77个、协议面积312.15万平方米。本刊记者实地采访了解到，拆迁时间长，拖慢了不少项目的进度。

　　巴彦淖尔市住房和城乡建设委员会住房保障科科长刘志文说，住在棚户区的主要是低收入居民，老弱病残也很多，经济承受力差，都想多争取点利益。因此，部分居民在协商拆迁协议时一拖再拖，有些甚至漫天要价，态度上也很不配合。

　　另外，一片棚户区改造与否，首先需要尊重民意，同意改造的居民比例达到70%以上才能实施纳入改造范围。从项目论证、政策宣传、公告，到与居民协商拆迁安置事宜、一户户签拆迁安置协议，需要三五个月的时间，而且拆迁签约率达到70%才能启动拆迁，否则就违反规定。

　　临时住房少也制约了拆迁进度。以内蒙古巴彦淖尔市为例，从拆迁到回迁，拆迁户每户每月虽然有800元的租房补贴，但是临河区可租赁的中低价房源有限，一年拆2万多户确实也住不下。

　　参与企业实力弱

　　本刊记者在内蒙古、湖北等地了解到，棚户区等保障性安居工程项目的利润率低，吸引力差。一些参与项目建设的房地产企业由于实力较弱，建房进度慢，拖慢了回迁进度。例如巴彦淖尔市的城市棚户区居民中，要求回迁的比例在80%以上。以前参与改造工程的主要是中小开发商，有些存在后续资金不足的问题，无法保证按期回迁。在湖北省武汉市等地，有些保障性安居工程项目也存在回迁房交付慢的现象。

　　包头市东河区北梁棚户区改造项目于2003年启动以来，有些人等待回迁的时间也比较长。东河区区长贺海钧说，北梁等棚户区的绝大部分居民要求回迁，由于房屋密度大，拆迁成本高，加上前些年参与改造的又主要是中小开发商，资金实力弱，只能边开发边建安置房，导致部分拆迁户的回迁周期有些长。

　　针对这个问题，近年来东河区将拆迁户的租房补贴标准，由每户每月200元提高到了500元，并改变过去的做法，实行先安置或补偿居民，后改造开发。对等待回迁时间过长的2600多户居民，东河区专门划拨土地兴建了一批安置房，去年已经解决了1300户，剩下的也将在2011年全部得到安置。

　　据贺海钧介绍，国有建筑企业实力和社会责任感强，提高城市棚户区改造等保障性安居工程的建设效率，国家可以考虑引导和鼓励地方与国有建筑企业合作。其中，1月7日，东河区政府已经与中国对外建设总公司签约，委托中国对外建设总公司整体负责北梁棚户区的改造工作。□

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