黄石的“第三条保障线”
可租、可售产权共有，内生“造血”多方参与
文/《瞭望》新闻周刊记者
沈翀 任会斌 李美娟 邓华宁
日前，《瞭望》新闻周刊调研中了解到，近年来，湖北省黄石市在坚持住房保障公益性取向的前提下，结合地方实际，以发展公共租赁房为核心，按照“政府主导、政策引导，政策保障与市场运作相结合”的思路，构建起一套实现全覆盖的住房保障体系，使住房保障成为继社保、低保之外的第三条保障线。
作为中部地区的老工业基地，黄石市的住房困难居民数量庞大，其他城市普遍面临的住房保障扩面难、棚户区改造启动难、保障性住房筹资难在这里有着更为集中的反映。
黄石市房地产管理局副局长吴金文告诉本刊记者，城区21万户家庭中，就有2万多户家庭的住房面积在13平方米以下，其中能享受廉租住房保障的不到5000户，加之大量“新生代”、“夹心层”、外来务工人员进入城市，进一步加剧了住房保障的压力。在黄石，仅棚户区改造一项就需资金60亿元，资金缺口大。
他介绍说，“压力逼着黄石对现行保障体制进行体制机制性创新。”借鉴发达国家住房保障经验，结合地方实际，黄石市以公共租赁住房整合保障资源，构建全新的住房保障制度设计。主要思路包括三方面：
创新供给分配机制，整合保障产品、保障类别，化繁为简，扩大保障房存量。
黄石市原有保障性质的住房种类有廉租住房、经济适用住房、限价房、国有直管公房、自管公房、公务员住房、外来务工人员周转住房以及棚户区改造安置用房。为扩大房源，该市对还未让渡产权的带有保障性质的住房，全部清理并纳入公共租赁住房管理。
同时吸纳社会力量参与扩大房源，一方面纳入部分社会性出租房为公共租赁住房，另一方面强制商品房小区配建公租房。整合各类保障房资源后，廉租房、经济适用房、限价房等各类住房保障对象以及新出现的“新生代”、“夹心层”全部被纳入公租房保障体系。
创新运行机制，市场租金，分类补贴，租补分离，简化管理类别，促进社会公平。
在管理上，成立具有独立法人资格的众邦城市住房投资有限公司，由该公司或者其他公共租赁住房的营运主体依据地段、房型、面积等因素，按照政府指导的市场价格对外出租，变以前的政府定价为市场租金定价。与此同时，住房保障中心按照申领人的收入(资产)和住房等情况分类给予补贴。
创新流转机制，租售并举，共有产权，实现保障产品内部流动。
租补分离后，住房保障中心对承租人的补贴标准随其收入不断提高而不断降低直至取消补贴，当承租人认为支付租金相对于购买产权“不划算”时，保障对象在租满5年后，可以提出购买部分或全部产权或者选择退出。出售产权获得的收益用于补充公租房建设资金，使公租房营运主体实现内部造血、滚动发展。
试点一年多以来，黄石初步形成了具有地方特色的公共租赁住房制度体系和组织实施体系。在运作主体上，房产主管部门负责研究和制定相关政策，制定中长期发展规划和年度供应计划。市住房保障中心具体负责申请受理、资格审查、租赁补贴的审核和发放等政策性业务。众邦房投作为公益性公共租赁住房营运主体，负责房源筹集(建设)、租赁经营和日常管理等工作。
从项目推进情况看，国有公房清理工作全面展开，目前已转500套，剩余的3400套将陆续转为公租房。3575套在建廉租房和已配租的廉租房明年3月份全部转为公租房，加上新建公租房3720套(含200套外来高级人才公租房)，届时，全市可筹集公租房1万余套。
黄石市房产管理局局长刘昌猛向本刊记者介绍说，黄石的探索是在我国住房保障现有框架内进行集并和规范，它的价值首先在于破解了房源少、分配乱、退出难、资金不足、覆盖面不够等一些共性难题，不仅能较好满足市民安居需求，而且有利于彻底解决“三改”中，建房超面积部分政府贴不起、拆迁户买不起的困难，解决保障性住房有投入无产出、不能循环滚动、良性发展的难题，克服既有住房保障模式和产品的内生缺陷和“后期营养不良”问题。
其次，基本导向坚持了公益性。黄石市的整个公租房制度实践下来，保障的覆盖面没有缩小，保障的力度没有减少，困难群体的负担没有增加，房屋的产权最终属于群众，较好地体现了住房保障工作的公益性。
同时，制度设计符合市场规律。黄石市的公租房试点，从融资到运营，从出租到出售，每个环节都力求在市场规律的指引下运作。房源的筹集可以看成是公共资源整合的过程，公共资源的整合为融资平台的建立奠定基础；而融资平台则是充分利用资本追逐利润和规避风险的矛盾，引导社会富余资金参与建设、运营公租房；“租售结合”的共有产权模式，则是住房作为特殊商品使用价值和商品价值的统一。
刘昌猛说，“黄石保障房试点整个过程循环下来，政府出了该出的资金和政策，投资者从租金以及房屋出售时的增值部分中获取利润，政府保本回笼资金，保障对象在政府的帮助下逐步拥有住房。”
根据黄石“十二五”规划，未来5年这里将进入保障房建设加速推进期，预计完成公租房132万平方米，公租房保障覆盖面达到市区户籍家庭的20%。□
保障房制度化方向
当前的保障房政策的目标，不是一场运动式的建设“热潮”，而是推动保障房制度的最终完善
文/《瞭望》新闻周刊记者
李美娟 杜宇 邓华宁 任会斌 沈翀
近期，在江苏省、湖北省、江西省、内蒙古自治区等地区调研保障房现状期间，《瞭望》新闻周刊走访了各地基层保障房建设的主管部门、开发企业、物业公司、金融机构、专家学者，他们针对保障性安居工程目前在资金筹集、项目审批、后期管理三个主要环节存在的困难分别提出了建议。
针对今后如何更好地推进住房保障体系建设，实现保障性住房产品内部的可循环、可发展，受访的部分专家和基层干部建议，相关部门在现有框架内，应注意完善体系设计，弥补多个方面的不足。
多渠道社会化筹资
本刊记者采访中获悉，当前各地保障房建设资金主要来源是“中央补贴一块、省里配套一块、基层地方政府出一块”。事实上，资金的绝大部分是地方出。许多地方反映，资金压力是推进保障房建设面临的一大问题，一些地方项目甚至因无力匹配建设资金保障房项目遭遇停滞。
湖北省黄石市房管局局长刘昌猛、中国房地产研究会住房保障政策委员会秘书长汪为民对《瞭望》新闻周刊建议说：一方面，中央要确保建设资金，加大补贴力度。现在都是临时性的安排，不是财政预算科目，建议在财政支出里确定合适的比例；另一方面，保障房建设应重视市场化投融资渠道。从长效机制看，必须采取切实措施吸引社会资金进入保障性住房建设和管理领域。
“建立规范化、制度化的保障性住房建设长期融资渠道，将是破解资金瓶颈的有效方法。”江西省建设厅副厅长高浪接受本刊采访时建议，通过税收、土地、金融等配套政策，以及采取免征行政事业性收费和政府性基金等各种措施，引导国有企业、民营企业、互助组织、公益基金等机构参与保障性住房的建设，“在社会资金参与保障房建设模式探索初期，政府可依据企业保本微利的原则，通过减免税收、信贷优惠等措施与相关机构进行合作。”
国家开发银行江苏省分行行长茆君才也向本刊记者表示，近年来，政府在保障房建设中注入了许多资源，可以将这些资源搭配组合成一个“资金池”，以“住房保障基金”等形式，通过地方立法的方式固定下来，确保资金用于保障房建设。这样能够改变以往财政拨款随意性大的问题，极大调动社会企业参与建设的积极性。
在他看来，当前民生领域在我国市场化并不充分，但是可以通过政府有形之手调配资源，再经过市场化的设计，完全有可能实现保障房建设又好又快。比如说，大批量的保障性住房可以按照银行要求分若干阶段进行，每个阶段独立核算。大型保障房项目可以设计多家银行参与的银团贷款方式，既能筹措到大额资金，保证建设进度，又能有效控制金融风险。
江苏常州市第一家以上市公司身份承担保障房项目的企业——黑牡丹公司，通过间接融资的方式筹措保障房资金取得了良好的效果。这家公司的董事长胥大有告诉本刊记者，鼓励上市公司参与保障房建设，通过合理的设计，借助资本市场低成本融资解决建设资金问题，同时也能加快建设进度，延长财政还款周期，既减轻政府压力，又较快交付保障房。
项目审批要建“绿色通道”
本刊记者采访了解到，当前各级政府都重视保障房建设，但在实际建设过程中，不少地方相关部门的手续办理非常繁琐，少则四五个月，多则一年多手续办不齐的现象常有，成为保障房建设过程中的“软阻力”。很多项目为了赶进度，不得不“违规上马”，一边申报，一边建设。
九江市房管局住房保障科科长周良亨介绍说，2008年的任务当年12月才开工，2010的任务10月中下旬才能开工。从批地到建完一般要一年半，项目要办齐“四证一书”，需盖一二十个公章，涉及规划、国土、环保、消防等众多机构的审批或备案。
为此，该局项目部门配了几个人员，专门和相关部门打交道，进行前期运作。“这个时间最少四个月。既然每年都有建设任务，建议提前半年把土地划拨下来，这样的话，当年任务当年就能完成，给老百姓也好有个交待，政府民生工程时间上说起来也明晰。”他说。
内蒙古巴彦淖尔市住建委住房保障科科长刘志文也介绍说，由于现有体制分割、职能分工、考核评议以及对政策的理解和执行力度上的不统一等原因，保障房建设在有关手续的审批和工作协调上非常困难，阻碍了建设项目的正常进行，“建议政府办事窗口应建立保障房‘绿色通道’，实现‘一站式’服务。同时，国家应区分地区，对工期较短的内蒙古、东北等地区，淡化对保障性安居工程项目当年完工率的考核，而在次年考核前一年的项目完工率。”
房源重建设也要重管理
本刊记者采访中了解到，目前各地保障房多以自建为主，保障房房源多渠道筹集是个节省成本提高效率的好办法。同时，随着大量已建和在建的保障房竣工入市，大量保障性住房的后续经营管理也是我国保障房建设将要面临的一个重大难题。
“当前，住房供应不足是我国面临的突出矛盾。”住房和城乡建设部住房保障司司长冯俊为《瞭望》新闻周刊分析说，考虑到廉租住房建设主要由政府投资，经济适用住房和限价商品住房建设可以通过销售较快回收资金，棚户区改造在解决了启动资金后，多数也能够做到资金平衡，因此，政策创新应主要针对公共租赁住房建设。
常州市房管局局长朱建文对本刊记者表示，常州市近年来采取“六管齐下”的方式筹集保障性房源，包括集中新建、分散配建、定向代建、批量收购、零星收购和园区自建六个方面。这一系列“组合拳”的运用，使得常州市保障性住房市场平稳健康发展。2010年，常州市开工建设的保障性住房共1万余套；面向二手房市场收购了700余套；向房地产开发商配建了1500套；收购建设单位1300余套符合条件的房源。另由辖区政府在各工业园区和工厂聚集区建设公租房1.14万余间。
同时，随着保障房未来大量交付，政府也将面临资金长期供应与项目管理的双重挑战。当前，保障房出租现象屡见不鲜，小区物业管理存在不规范、负担重等问题。南昌市住房保障和房产管理局房改办主任罗峻告诉本刊记者，实物安置的住户容易把各种物业问题归咎于政府。目前亟需通过法律法规来保障物业管理等一系列问题，现在江西保障房所交的物业管理都是市场价的70%以下，另外的30%应该从哪块经费出，需要建立起机制保障。
多位受访的基层干部和专家认为，保障房后期管理是一个重要的领域，当前在很多地方都出现保障房小区物业管理费收缴难题。根据各地统计，保障房物业管理费收缴率大多数在2成至5成，由于缺口大，市场化的物业公司都不愿意入驻保障房小区。
针对这个问题，他们建议通过三种方法来解决，一是有条件的地区政府全部兜底，没有条件的地方，也应该免去廉租住户的物业费；二是恢复原来房管局物业管理办下属国有性质的物业管理公司，由这类公司专门负责保障小区物业管理；三是在房管局物业办的指导下，由保障房小区业主委员会自己承担物业管理，加强物业自治。
体系设计形成政策合力
据本刊记者了解，整合已有的保障房政策、产品，根据困难群体收入变化在不同保障产品之间实现对接、流动，建立弹性可转化的保障房产品体系，是有关专家学者和基层干部集中反映的意见。
研究房地产问题的专家内蒙古大学教授梁荣对本刊记者表示，当前和今后一段时期各地住房保障的任务十分艰巨，在不同的阶段根据不同的重点，国家推出了经济适用房、廉租房、限价房等一批保障性住房和相关产品。然而，这些保障政策规定和产品处于内部相互割裂的状态，互不隶属，应制定出统一的住房保障法规，实现城镇住房保障政策的统一。
梁荣说，比如租售安排上，经济适用房只售不租，廉租房、公租房只租不售。在腾退方式上，经济适用房5年之后还可以售卖。这意味着，相对于廉租房、公租房保障对象收益，经济适用房对应保障对象就会大很多。
接受《瞭望》新闻周刊采访时，武汉大学中国住房保障研究中心主任曾国安也指出，这种割裂的状态造成保障体系之中存在一些覆盖盲点，形成数额不小“夹心层”，有些保障对象因为自身的经济条件找不到适合的保障产品。因此，需打破现行住房保障体系内部割裂的状态，实现政策并轨，建立高度统一的城镇住房保障体系。具体包括：
政策并轨。实现住房保障政策的并轨，确定统一的保障条件、待遇标准等。
标准并轨。基本思路是按照收入条件、住房条件和净资产价值等确定统一的保障标准，经济条件相同，享受的保障待遇相同，确保横向公平。
管理并轨。改变保障性住房分块管理的格局，将所有保障性住房(包括政府所有的住房、政府与非政府单位及个人共有的住房)纳入统一的管理体系，按照统一的管理规则进行管理。
腾退并轨。改变腾退规则和执行不统一的格局，实现所有保障性住房腾退规则的统一，确保政府、投资者和住户享受公平的腾退待遇。
可租可售“租售并举”
针对当前保障房建设面临庞大和持续的资金需求，多位受访专家建议相关部门应提前布局，做好政策长远设计，对保障房实施“可租可售”、“租售并举”，使廉租房、公租房等保障房产品能够实现内部良性循环，滚动发展。
曾国安说，租与售都不能成为住房保障产品的唯一形式，“对于地方政府和建设单位而言，租可以保证政府手里有足够的保障房存量，售可以通过出让产权快速回笼资金。对于中低收入家庭而言，不同的阶段会有不同的产权要求，当经济条件获得改善时，也会考虑购买住房的产权。”
他说，“可租可售，租售并举”的含义，是指保障性住房既可向保障对象出租，也可向保障对象出售。租售并举也应该是住房保障的常态。到底以出租为主，还是以出售为主，同样要根据经济发展水平和住房供求状态确定。
江西省吉安市房管局局长张爱新、内蒙古巴彦淖尔市临河区房产管理局住房保障办公室主任高艳军等基层干部说，保障房的“租售并举”可以加快政府建设资金的回笼，减轻各地建设资金压力，建议国家尽快总结各地的经验教训，在中央层面出台有关“租售并举”的规范文件和指导细则。
一些专家还提出了租售并举的具体实施方案。曾国安教授提出，租、售的关系应按以下三个阶段进行调整：第一阶段，在近期，租售并举、以租为主，主要原因是住房供应总量严重不足，政府拥有和政府所能支配的保障性住房房源太少；第二阶段，在住房供求大体平衡，政府拥有较大规模的保障性住房之后，即可从“租售并举，以租为主”向“租售并举，租售并重”转化，形成租售并举、租售并重的住房保障体系；第三阶段，在住房市场供过于求，市场租金合理、稳定的条件下，实现“租售并举，以售为主”。
确立法律“刚性”保障
按照国家统一部署，“十二五”我国保障性安居工程将进入快速推进期。面对如此大的系统工程，受访专家学者以及基层干部建议，尽快出台《住房保障法》，以法律的形式保障住房保障安居工程顺利推进，既要明确各级政府在推进住房保障工程中的责任，又要规范以往保障法分配、运营、流转环节中存在的种种混乱局面。
在明确政府责任方面，有关人士对《住房保障法》提出三点建议：
一是明确目标。保障性住房建设既要有宏观和长远目标，也要有短期和现实目标，这些目标不仅可以量化政府责任，而且具有评价的可操作性。比如，明确规定地方政府保障房建设数量，明晰各个地方“最基本住房”应达到的标准。
二是明确分工。其它国家一般由中央政府制定政策，地方政府负责落实。我国不但要明确各级政府之间的责任分工，还要明确政府有关职能部门在住房保障资金投入、土地提供、金融支持、财税优惠等方面的具体责任。
三是强化监管。为了防止政府部门的承诺或目标落空，应明确有关部门不作为、慢作为和乱作为的法律责任，对于不履行责任者不仅要限期予以纠正，而且对于主要责任人应给予行政处分直至撤职。
“今后还必须明确城市规划的科学性，防止在保障性住房建设方面弄虚作假。”曾国安说，我国现在城市规划方案随意性太大。为了最大限度地攫取土地财政收入，许多城市将保障性住房建在郊区，人为地增加了保障性住房使用者的生活成本，“《住房保障法》必须从城市规划入手，在制定城市规划时，优先考虑保障性住房的建设需要，在城市中心部位保留足够的空间，以供应保障性住房。”□
