深圳民政改革“春天里”
文|本刊记者|曾东萍 发自深圳
2010年12月3日，李连杰创办的壹基金成功落户深圳，成为社会各界的关注焦点；主动抛出橄榄枝的深圳民政局，也受到大众围观。
壹基金在深圳民政局注册，打破了两道藩篱：公募基金会由民间发起成立、不设业务主管单位。这两项正属于民政部授权深圳民政局“先行先试”的试点内容。改革的契机和深圳民政局的勇气，共同成全了这桩美谈。
“壹基金遇到的问题，不是李连杰一个人的问题，也不是壹基金一个机构的问题，而是公益慈善事业的制度环境问题。当明白这一点，就知道怎么做了。”深圳市民政局局长刘润华说。
2010年，深圳市民政局“社会组织登记管理体制改革”荣获第五届“中国地方政府创新奖”；民政局属下的“民间组织管理局”获得本刊“为了公共利益年度榜”的年度组织奖，本刊颁奖词指出：“开放登记注册门槛，释放社会空间，是深圳市民间组织管理局多年来创新努力的方向，也是在全国社会组织管理体制中在制度改革上迈步最大的实践。”
创新非偶然之举
深圳的创新之举并非偶然，相关改革从2004年即已启动。
2004年，推动行业协会和商会与政府部门全面脱钩；2006年，实行行业协会和商会由民政部门直接登记；2008年，将“直接登记”的体制扩展到工商经济类、社会福利类和公益慈善类社会组织。
“1994年开始的行业协会和商会与政府部门脱钩为改革奠定了基础，”深圳市民间组织管理局局长马宏说，“深圳在2004年就做了广东其他地方2006、2007年才做的事。”
回顾近几年改革历程，马宏总结了三个经验：选择较容易取得共识、见效较快的行业协会改革作为突破口，体现了改革策略和智慧；市委市政府与民政部合作，共同推进改革；采取“半步走”策略。“方向对了，最终改到核心和瓶颈——登记管理制度改革。”
2009年7月28日，民政部和深圳市政府签署《推进民政事业综合配套改革合作协议》，鼓励深圳先行先试。这也成为国务院批复《深圳市综合配套改革总体方案》后，深圳市与国家部委正式签订的首个“部市”合作协议。
“这是民政部与深圳市政府，而非与民政局签订的协议，意味着将民政改革放在全市宏观的层面加以推进，成为市政府的意志。”刘润华说。
《协议》要求深圳市探索社会组织登记管理改革，并授权开展基金会、跨省区行业协会、商会登记管理试点。
深圳市的民政改革获得空前的政策空间。据统计，2010年深圳登记的99家市级社会组织中，有48家是直接登记，直接登记率达到48.5%。从2004年至2010年，深圳的社会组织从1966家增长到4110家，每万人拥有4.6个社会组织，远高于全国每万人2.7个的平均水平。
“改革是互动的，民政局的探索希望得到承认，深圳市、国家也需要这样的试点。互动本身就是改革路径。”深圳市综合开发研究院常务副院长郭万达说，“深圳目前不仅在民政领域，在教育、金融、保险等领域都有这样的部市互动试点。”
变“管制”为“扶持”
“社会组织发展难，既有登记管理体制的障碍，又有约定俗成、根深蒂固的观念障碍。”刘润华说。
“发展社会组织，不是要不要的问题，而是怎样发展得更好的问题。”马宏说，“全面探索不是全部放开，而是有序推进。要在发展中规范，以规范促发展。”
“松绑”，意味着管理者的观念嬗变，如果说这是改革迈出的第一步，也是最珍贵的第一步，那么变“管制”为“扶持”，则意味着改革者的主动作为，是难能可贵的第二步。
2005年，民政局就开始探索改变“福彩金”投向社区的传统用途，将之用于资助社会组织；2008年，成立“福彩金种子基金”，用于向社会组织购买服务；至2010年底，仅民管局就资助75个公益项目，金额达到3500万元。
深圳恩派(NPI)公益组织发展中心就是民政局“购买”来的。作为“深圳市社会组织孵化试验基地”项目的实施方，“恩派”承担着特殊的职能：培育社会组织，帮助它们达到注册标准。
2010年第一批入壳“恩派”的6家社会组织经过10个月的孵化，已于2011年初成功“出壳”，其中3家入壳前已获注册，两家出壳后成功注册。
癌友康复互助会是这轮改革中的幸运儿，在打游击般地运动了20年后，终于在2009年9月获得注册，“在业务主管单位一栏，写的是‘深圳市各相关部门’。”互助会的创始人、癌症患者罗淑云说。互助会还得到民政局47.2万元的“福彩金种子基金”的资助，并且第一批进入孵化基地。在短短一年多的时间里，互助会的会员从不固定的几个人发展到了172人，建立了25个公园活动站。
“恩派相当于提供一个平台，融合了很多政府和企业资源。”成功出壳的组织之一、深圳市橄榄树残友互助中心的屈明珠说。除了尚未注册的“绿色珠江”，其他5家都从“福彩金种子基金”中获得30万~50万不等的资金支持。
“虽然只孵化几个，但作用不限于那几个。”马宏说。据报道，深圳市已启动社会组织孵化基地建设，占地1万多平方米。
深圳市社会组织的快速发展与政府“大部制”改革遥相呼应。深圳市在2009年进行“大部制”改革后，首批核定削减出来的工作事项，80%转移给社会组织承担。
2008年9月，深圳出台的《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》明确提出，只要有社会组织能够有效提供的公共服务，原则上不再设立新的事业单位，不再增加新的事业编制，以此“倒逼”政府各部门向社会购买服务。
据统计，2009年深圳市、区两级政府购买社工服务的经费达到7000多万元，2010年为1亿。据刘润华透露，到2015年，市、区两级政府每年投入社区公共服务领域的资金将达到7.5亿元。
“我国公共服务主要靠事业单位提供，这种服务方式绩效欠佳，应该发挥社会组织和企业的作用，使之成为公共服务的供给主体。”刘润华说。政府购买服务的概念源于香港，2010年香港政府向社会组织购买服务达到80多亿港元。
“市场化改革把部分政府无法或不应该承担的事务交给了市场，社会改革也要把部分事务交给社会。这看起来是社会改革，实质也是政府改革。”郭万达说。
从社区改起
“部市协议”另一个重要内容是探索基层管理体制改革。深圳市盐田区早于2005年就开始探索“一会两站”的社区治理模式：剥离居委会的行政职务，移交给社区工作站，居委会下设服务站，形成居委会为“头”、社区工作站为“腿”、服务站为“手”各司其职的格局。
盐田的改革曾获2006年的“中国政府创新奖”，被专家称为“盐田模式”。盐田区从2005年换届开始，就把初始提名权完全交给居民，实现100%直选。今年3月份，完成居委会换届直选，一次选举成功率为95.5%，共选出22个居委会的159名成员。
“能坚持3届很不容易，形式重于‘结果’。长期坚持，老百姓能看到好处，就能发展。”深圳大学当代中国政治研究所所长黄卫平说，他连续3届受邀为观察员，跟踪观察盐田区居委会换届直选，“目前大部分居委会与居民的关系远不及业委会与业主间的利益关联度那么高，居民对居委会的选举总体热情不太高。”在盐田区，2011年的居委会换届直选，22个居委会平均投票率为77.21%。
“2005年只是在形式上完成了居委会直选，近几年在不断地填充内容，为居委会自治增加‘抓手’，赋予居委会调解、文化、法治、服务等功能。”深圳市盐田区民政局唐捷科长说。
2008年，盐田区居委会建立民主评议会、民主协调会、民主听证会的“三会”制度。“把居委会的评议与政府派出部门人员的升迁直接挂钩，这是对政府最好的监督。”唐捷说，“不能为自治而自治，居委会改革的重点不在于形式，而在于内容。”
在2011年以723票、89.15%的得票率连任沙头角社区居委会主任的钟达平被称为“小巷领导”，他说，社区的老人无论喝茶、打牌都要叫上他，住院、生病也找他，哪个老人腰疼他都清楚。
改革后，“工作量增加了，压力也大了，以前是一个指令一个动作，现在要摸着石头过河。”盐田区沙头角街道办社会事务科科长周虹林坦言，“但是两头为难的事少了，做事比较有规可循。”
“盐田模式与上海、青岛和沈阳等地社区管理模式改革相比，最大的特色和意义在于：提高了党组织和政府执行力，培育了公民意识、公民社会及居民参与社区治理的能力。”盐田区总结改革经验的报告中如此写道。
对于为何选择社区改革作为突破点，刘润华认为，积极推进民主是大势所趋，而社区改革是与老百姓关系最密切，最没有风险的。
“在缺乏民主传统的中国，基层民主是推动政治社会化的过程。”黄卫平说。
你不做，我做
民政局作为“弱势部门”，“不可能跟左邻右里争资源，”刘润华说，民政局不仅不争，还要为其他部门提供资源，譬如，将福利彩票公益金提供给其他部门用于向社会组织购买服务，“他们一看，你不是来要好处，而是给好处的，改革就容易推进了。”
“改革总得有一个部门退让，要有开放、宽容的心态，你能做的我让你做，你不做的我才来做。”刘润华笑着说，“民政部门关起门，路会越走越窄，联合其他部门，路就越走越宽。”
部门联动的架构正在搭建。在社会组织的监管方面，民政局已联合国税局、地税局建立社会组织税收管理服务平台，已会同公安部门建立联合监管机制，与住房与建设局的合作机制也正在建立中；在社区治理层面，民政局按“费随事转”的原则，将用于社区服务的资源交由街道统筹，淡化部门的概念，“不求所有，但求所用”。计划在“十二五”期间，在全市建立700个不少于400平方米的社区服务中心。
“社会建设与经济建设同等重要，” 深圳市市委书记王荣在2010年12月21日的深圳市社会建设工作会议上强调，“从经济发展先锋到社会建设前沿，这是深圳经济特区的新使命。”
同日下发的《中共深圳市委深圳市人民政府关于加强社会建设的决定(讨论稿)》，把“社会组织管理创新”、“ 社区服务网络”、“ 扩大购买服务”等内容纳入其中，对先行探索给予制度上的支持；《深圳市社会建设考核指标体系(讨论稿)》则首次把“每万人社会组织数”、“每万人持证社工人数”、“居委会直选率”等指标纳入各区政府考核。
对于深圳市全面推进社会建设，“民政局的改革意义可以说是重点突破，在关键时刻推了一把。”刘润华说，“这在全国也是趋势，只是深圳的改革要求更迫切一点，走得更前面一点而已。”
刘润华认为，随着改革的深入，原来的“单位人”已转变为自主性越来越强的“社会人”， “摆在我们面前的是一道选择题：或者是政府引导下的‘有组织参与’，或者是群众自发的‘无组织参与’，而无组织参与必然是无序参与，这种参与导致的混乱是最可怕的。因此，必须以多样化的社会组织来满足人们多样化的结社需求。”
“社会组织是减震器、防火墙和民主训练基地。”马宏说，“在社会建设中，社会组织才是主体。”
深圳民政局的先知先觉，先行先试，让人看到观念先行和制度创新的力量，而这正是深圳过去30年经济改革的珍贵经验。民政局的改革实践也证明了只要有序放开、合理监管，社会组织不仅不会给政府“添乱”，还能成为政府下一步改革的“助力”。
“社会改革的动力首先来自民间。深圳进入中高收入阶段、中产阶层的权利意识增强、毗邻港澳的区域条件均对社会改革形成压力。政府也有动力，深圳经济要进一步发展，已不可能离开社会、政治领域的改革，深圳只有继续改革，才能继续发挥特区的作用。”郭万达说。
走在深南大道，深圳市民中心如巨大的白色翅膀，不远是深圳音乐厅、图书馆、书城，以广场相连，构成巨大的学习和生活圈，彰显着这是一个重视市民生活，而非政府大楼独高的城市。以改革起家的深圳，能否再给中国提供一个社会建设的范本，令人期待。
