新世纪以来，作为扩大党内民主的积极尝试，中国共产党在其基层组织换届中开展了“公推直选”产生书记、副书记、委员的试点。

　　继党的十六大提出“改革和完善党内选举制度”、“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举范围”之后，十七大进一步要求“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法”，并修改党章，为党的基层委员会直选书记、副书记、委员预留出制度空间。

　　在中央和地方各级组织部门的全程关注、规范下，目前“公推直选”已在全国村、社区等基层党组织全面推开。而乡镇党委领导班子成员公推直选试点，亦在考虑不同地区的不同发展阶段、不同现实问题、不同承受能力的基础上，适时适度地稳步推进。

　　10年间，乡镇党委公推直选在探索中面对的阻力、遭遇的波折，令所在地方实践者五味杂陈，至今仍需时刻关注“风向”、警惕“红线”。然而，在一批忠于党和人民的事业、勇于承担政治风险、抱有强烈历史责任感的地方实践者的大胆突破下，这项改革试点，为当地经济社会的发展、稳定、和谐提供了条件、作出了贡献。

　　令人欣慰的是，无论是公推直选乡镇还是村、社区等基层党组织领导班子，从来都不是出于“为民主而民主”的标榜式自夸，而是基于解决基层现实问题、化解基层利益纠葛、突破基层发展困境的考虑。这使改革得以顺应民心，保持了正确方向，扎下了牢固根基。

　　今年7月1日，中国共产党将迎来90华诞。90年来，中国共产党一直将人民民主作为矢志不渝的追求目标。革命战争时期，解放区实行的“投豆选举”、“三三制”等方式，以民主的强大吸引力，将各界社会力量聚拢到人民解放事业中来。进入和平年代以及改革开放后，中国共产党更致力于促进“民主”从理论层面走入现实生活。

　　十六大以来，党中央提出“党内民主是党的生命”，要求把尊重和保障党员在党内生活中的主体地位作为党内民主建设的主题，推行党务公开，加强集体领导，健全党内选举制度，着力提高选人用人公信度，以党内民主带动人民民主。

　　历史证明，一个走过90年历史征程，见证中国跨越百年沧桑的革命党、执政党，之所以能够历久弥新，穿越战火硝烟、渡过建国艰难，摆脱弯路歧途，不断校准航向，带领人民创造辉煌成就，离不开其始终保有的自我更新、自我突破的强大自省力和自觉力。

　　而“公推直选”在基层的拓展，正是将“扩大党内民主”的意愿，落实、细化、规范为制度性安排的实质性努力。这可视为中国共产党在新时期新阶段，发扬民主传统，保持自我更新、迸发生机活力、实现新的历史性跨越的关键一步。□(文/杨琳)

　　《瞭望》文章：乡镇党委直选观察

　　公开推荐、公开选拔、直接选举的价值取向，正在悄悄改变中国共产党干部选任的生态环境

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 杨琳

　　近期，《瞭望》新闻周刊了解到，在有关市制定的公推直选基层党组织领导班子实施办法(试行)中，实施范围是全市所有具备条件的乡镇、村、社区、机关、企业、医院、学校等基层党组织，并明确规定了发布公告、报名与资格审查，驻点调研、民主推荐，组织考察、差额票决产生候选人预备人选，直接选举、依法任命和公开承诺，纪律与监督等一系列周密的制度设计。

　　在乡镇党委换届中通过公推直选方式选出委员和书记、副书记，是近10年来中国共产党扩大党内民主的新尝试。尤其是在当前全国村、社区一级基层党组织已普遍开展公推直选的背景下，乡镇党委公推直选的探索更加引人关注。

　　2001年，四川平昌县乡镇党委换届进行了公推直选党委领导班子试点，成为中国共产党历史上第一次党员公推直选党委领导班子的尝试。2003年12月，成都市新都木兰镇选出了全国第一位公推直选的镇党委书记。由此开始，乡镇党委领导班子成员公推直选试点有序在一些地区铺展开来。

　　基层的党内民主探索，始终处于中央的视野之中。党的十七大召开时，时任中组部副部长欧阳淞就曾透露，十六大以来全国共有300多个乡镇开展了乡镇领导班子的直选试点。另据高层信息，中央部署2012年前，将继续开展乡镇党委领导班子成员公推直选试点工作，认真总结经验。

　　党的十六大提出“改革和完善党内选举制度”、“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举范围”的要求。党的十七大修改的党章，把第三十条中关于“基层委员会选出的书记、副书记，应报上级党组织批准”修改为“基层委员会书记、副书记选举产生后，应报上级党组织批准”。十七大报告也要求“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”。

　　“这些都为乡镇基层党组织领导班子公推直选探索，预留了空间”，国家行政学院法学部任进教授认为，乡镇党委公推直选是对党内选举制度的重要改革和完善，使选举更具竞争性，使广大党员的主体地位得以体现，利于增强党的基层组织的生机和活力。

　　日前，本刊记者前往在上世纪末就曾探索乡镇长公推公选、乡镇党委领导班子公推直选的四川省遂宁市进行了实地调研。

　　乡镇不可丧失控制力

　　作为中国国家政权最基层的一级，乡镇是政权系统与农村社会的交接点，执政党直接面对基层群众。尤其是在经济社会飞速发展、社会利益多元化的背景下，乡镇党委的控制力不可丧失、不可削弱，其党内民主的实践显示出独特的一面。

　　四川省遂宁射洪县金家镇镇长付启平对本刊记者说：“乡镇的职能好似一个小型的县政府，上面千条线对着下面这一根针。特别是近年来大量关系到老百姓切身利益的惠农政策、民生工程，具体落实都在乡镇。能否不折不扣地使民生政策化为百姓利益，事关社会稳定。”

　　1998年时任遂宁市市中区区委常委、组织部长的马胜康，曾两次全程组织安居区步云乡乡长公推直选的探索。他对本刊记者说：“现在一些乡村矛盾多、维稳压力大，这与干部的选任制度有一定的关系。上面派下来的干部，老百姓不认识、不了解，很难产生信任感。再加上有些干部过分‘对上负责’，看领导眼色行事，老百姓见了怨气很大，更容易激化矛盾。”

　　1998年6月，安居区保石镇选出了中国第一位公选镇长。而在公选前该镇干部因私分教育“普九”集资款，发生镇领导集体腐败案。老百姓自己选“当家人”的呼吁和要求，成了那次公选的强劲促动力。

　　“改革开放后，乡镇干部手中拥有的权力比以往更具弹性，与此同时老百姓对党的执政能力、执政水平的要求也不断增强，再加上经济社会发展带来的利益不平衡造成了基层矛盾交织、化解难度大，基层组织和干部最先感受到了稳定的压力，进而转化为改革的动力。”中央党校党建部蔡霞教授表示。

　　遂宁市委常委、组织部长杨天宗向本刊介绍，当地乡镇党委公推直选试点包括几个类型。一是领导班子“老出问题”的，公推直选可以增加基层党组织的公信力；二是党委换届时没有更合适人选的，以公推直选选出党员群众满意的班子；三是当地“派性”矛盾复杂的，以公推直选正本清源；四是班子基础较好的，可以作出规范性的公推直选典范。

　　税费改革后，不少乡镇面临“断奶”的财务危机；在乡财县管、垂直管理部门权力上收的背景下，乡镇事权大、财权小，一些地方甚至出现了班子“集体辞职”的情况。“这种情况怎么办？也要选。”杨天宗说，“所以说，乡镇党委的公推直选不是为试点而试点，而是基于解决实际问题、化解基层矛盾、维护和谐稳定的现实需求。”

　　又多了一个紧箍咒

　　2004年在遂宁市船山区桂花镇党委书记公推直选中胜出的黄钰，在参选前已在该镇当了3年镇长。按“惯例”应被任命为书记的他，却意外“遭遇”了公推直选试点，也因此对直选干部“对上”、“对下”负责的双重“紧箍咒”感受格外深刻。

　　“上任不久，响堂村的党员就找到我说，村里的水渠、道路都要修整，说‘我们投了你的票，你可不能打谎腔啊！’”黄钰感到了为难。因为参选时农村税费改革正在进行，预计乡镇仍可抽取一定的税费办事。但2005年税费改革全面收紧，当选时对党员承诺的事，没了资金来源。

　　“巧妇难为无米之炊。如果是在直选前，我完全可以把修渠、修路的事推掉，实在是没钱嘛”，黄钰说，“但现在不行了，这么多党员群众把我选出来，我得让大家满意，要不年底的测评怎么过呢？”

　　黄钰所说的年底测评，是船山区委对公推直选干部的“民主监督”程序。即“公推”时参加推荐的党员代表，要对当选的党委书记、党委委员工作目标完成情况进行社会评价，测评“不满意”的票数超过10%，诫勉谈话；超过20%，黄牌警告，限期整改；超过30%，按照有关规定辞职或罢免。本镇10名以上有选举权的党员联名提议，20%以上的有选举权的党员附议，可向区委书面提出罢免要求，经有选举权的党员半数以上同意后，启动罢免程序。

　　“公推直选前，只要让领导满意就行了，现在则要在‘让领导满意’和‘让选民满意’之间找到一个结合点。这真的很难”，黄钰说。在任期内，为了筹措修水渠、修道路的钱，黄钰四处奔波筹措“募捐”，艰难地落实了20多万元的修渠钱。2006年适逢川渝大旱，修通了水渠、打好了水井的桂花镇，每个村都抽得出水，人畜饮水没有出现明显困难。党员和老百姓满意了。

　　“大旱时，温总理来到桂花镇考察，和村民谈心长达3个多小时。当时我心里打鼓，因为参选时承诺的事还有很多没办，每个村也都有因各种问题被处理的干部。可最后的事实证明，干没干实事老百姓心里有本账，他们是认可我的”，谈起那次经历，黄钰很是感动。

　　“公推直选的干部到底有多好？可以说，尽最大可能规避了‘少数人选人’的弊端和宗派、黑恶、家族势力的干扰。但我认为更重要的是，最大程度地实现了干部选任与民意的对接”，杨天宗对本刊记者说，“公推直选把选举人和被选举人联系在了一起，被选举人参选时承诺、当选后践诺，选举人投票时慎重、选后支持当选者开展工作，双方也实现了责任的对接。”

　　对此，蔡霞表示，要让干部实现“对上负责”和“对下负责”的统一，光靠宣传教育远远不够，重在以制度性安排理顺权力的授予关系，这样干部才能亲身感受到手中的权力是来源于人民、要向人民负责。

　　干部心态悄悄变

　　改革没有回头路。这句话在公推直选中被再次印证。经历了公推直选的乡镇、村、社区，无论是干部还是群众，其心态都在发生不可逆转的变化。

　　出生于1984年的罗哲舜，是通过“个人自荐”参加2010年遂宁市射洪县金家镇党委委员公推直选的。她并不是金家镇人，工作也不在这里，但却在直选中获得了230票的成绩。也就是说，参加投票的513名党员中有40%选择了她。一些党员群众说起她就夸：这女娃子讲得好，是脱稿讲呢！

　　“虽然落选了，可我看到了公推直选全过程的公开透明，输得心服口服，毕竟我才这么年轻嘛。”罗哲舜说，“演讲时，透过台下500多名党员专注的神情，我知道他们与我是有共鸣的，这感染了我。有机会我还会再次参选。”

　　当年和黄钰一起参选桂花镇党委书记的肖江，在2008年被任命为桂花镇的党委书记。笑言“了了心愿”的他说：“那次参选让我展示了自己，也让组织部门发现了我。所以说虽然落选了，但我仍是公推直选的直接受益者。”

　　在公推直选中胜出的干部，更有自己独特的体会。在黄钰心中，那次公推直选是“跳出自我”的一次历练。“‘跳出自我’，实际上也是跳出了传统的‘当官’意识，彻底改变了我对干部群众权力关系的认识。”

　　2005年参加遂宁市船山区永兴镇党委委员公推直选的雷萍，在直选中胜出并PK掉3名原班子成员的经历，则跨越式地改变了她的职业生涯路径。“参选之前，我是农经站的副站长，一个普通的事业单位干部。如果不参选，不知何年何月才能进入公务员系统，更不用说后来当上副镇长。”雷萍对本刊记者说，“公推直选对于我，是一个格外难得的机会。”

　　在金家镇党委委员公推直选中，原来的班子成员全部胜出。在外人看来，班子成员一个没动，好像只是走了一个民主程序。金家镇党委书记杜锐不这样看：“通过公推直选，我们的团队具有了更深厚的民意基础，这是最大收获。”

　　金家镇的公推直选经过了两个月的操作时间，花费5万多元，是以往换届经费的5倍还多。“这样的成本很值得。通过公推直选，党员的民主权利得到落实，更加了解我们、信任我们。由于本地的老党员在基层非常有影响力，取得了他们的信任，基层的矛盾、上访等化解了很多”，杜锐说，“以往搞的多次党员教育活动，花费也不比搞一次公推直选小，但我觉得还是后者的实际效果好，相当于在一盘散沙中凝聚了人心，稳住了乡镇党建的基石。”

　　经历了公推直选，不仅干部的心态发生了变化，老百姓的民主素养和民主习惯也得到了提升。遂宁市安居区步云乡因其1998年、2002年两次直选乡长而名噪一时。现在的步云乡乡长周建军说，在这里工作压力肯定要大一些。老百姓经历了两届公推直选，民主意识、监督意识明显增强。

　　“如果我们承诺的事情做不到，群众就会站在办公室里当面问事情什么时候办。一些老百姓能够专门找出国家惠民政策、民生工程等政策前来咨询，如果干部水平跟不上，一问三不知，那工作根本没法开展。”周建军说，他已准备好参加即将开始的步云乡党委书记公推直选试点。

　　硬币的另一面

　　本刊记者调研发现，虽然乡镇党委属于中国共产党的基层组织，但其公推直选的难度和敏感性却比村、社区一级复杂很多。

　　一是乡镇的流动党员较多，是影响公推直选投票率的因素之一。据介绍，遂宁市安居区的21个乡镇中，共有党员20194名，其中外出务工者占30%～40%。射洪县金家镇公推直选党委委员时，777名党员中503人到会投票，18人因病缺席，其余党员因外出务工明确表示不能返乡投票。金家镇因此在“西部射洪”网上搭建了投票平台，通过QQ号、手机号、身份证、照片、录音等多种方式验证身份，最后也仅有10人通过互联网同步投票。

　　二是直选干部干满一届难。在基层，乡镇干部一般年龄层次较低，干部交流也比较频繁，由于直选出的干部工作一般比较出色，被任内调动、破格提拔的机会也比较多。本刊记者在采访中了解到，乡镇党委换届一般是五年，但在干部年轻化、干部交流的大背景下，多位公推直选的书记、副书记、党委委员都有任内调动的情况。

　　对此，中央党校党建部高新民教授说，如果直选上来的干部，干了一年就调走高升，他对选民的承诺就会落空，将直接影响直选的公信度和选民热情。

　　三是制度设计的精致性、公平性要求较高。“虽然乡镇与村、社区相比，受到的宗派、黑恶、家族势力干扰较小，但仍面对拉票、贿选的现实威胁”，杨天宗说，“这就要求公推直选制度设计要格外精致。”

　　船山区桂花镇、永兴镇公推直选的公开推荐环节，运用了“结构推荐”方式产生初步候选人。参与结构推荐的人员来自四个层面：一、镇内的各级党代表、人大代表、政协委员，每个村社党员代表；二、各村社党支部书记和主任，镇所属党组织负责人；三、区内现任乡镇党委书记和曾经担任过乡镇党委书记的代表；四、区委公推直选领导小组成员。

　　在“个人自荐、组织推荐、群众推荐”环节，与“全委会差额票决正式候选人”环节之间，增加了“机构推荐”环节，使“民意”进一步得以保真、保鲜。“采取这种方式，就是吸取了以往公推直选中出现的一些问题，有针对性地进行了制度设计上的创新”，当地组织部门的一位干部说。

　　四是试点的连续性缺少保证。由于目前乡镇公推直选保持试点状态，少有连续两届的典型，基层干部反映这项改革缺少“天线”。而且，由于公推直选直接限制了县级有关部门“点人头”式的用人权，因此在现实中也面临着较大的推进压力。

　　受访专家表示，试点的连续性不能保证，将对干部心态的稳定、老百姓对公推直选的信任度产生影响。有基层直选书记向本刊记者坦言：“直选的书记与其他非直选的班子成员、非公选的干部之间关系不太好处，感觉比较孤独。有些人就等着看书记的笑话，说‘你不是直选出来的吗？你有本事，你来办吧！’”

　　继续试点的价值

　　据本刊记者了解，在此次省、市、县、乡四级换届中，四川省提出党员人数在500人以下的基层党组织可以召开党员大会进行直选。遂宁市已将安居区的步云乡、马家乡列为今年公推直选乡党委书记试点。

　　“继续试点的意义，并不能理解为简单的‘民主向上扩展’”，蔡霞说，“并不是说村级普及了公推直选，就一定要延伸到乡镇、县乃至地市一级。直选的范围和对象，还要根据现实的需求和条件而定。将直选绝对化、扩展到所有层级，是无法操作、不可实现的。”

　　杨天宗表示，公推直选是扩大党内民主、落实党员权利的有效方式，但这并不是说原来干部选任方式绝对不科学，需要彻底颠覆。在经历多年公推直选试点的杨天宗看来，直选只是多元社会下进行利益选择、利益协调、利益博弈的一种形式，目的在于增加干部选任中的民主实质。“直选出来的干部也有那种‘能说不能干’的，怎么办？还需要完善诫勉谈话、民主评议等一系列民主监督制度加以配合，同步推进，促进人民的知情权、参与权、表达权、监督权四权落地。”

　　从记者调研中可以看到，公开推荐、公开选拔、直接选举的价值取向，正在悄悄改变基层党组织干部选任的生态环境。即使在没有试点的地区，干部的民主推荐、民主测评等环节也增加了越来越多的民主实质。比如一些地区在县党委班子成员选任前，会召开以党代表为主，包括县级干部、基层代表、老党员等在内的百人会议，进行第一轮“海推”、第二轮“差额推”的民主推荐，通过扩大民主实现好中选优。这虽然不是“直选”，但如此范围的“公推”，实际上也大大增强了干部选任的民主性和科学性。

　　“未来，在坚持村级公推直选的基础上，我们每年都将拿出一些乡镇、一些岗位进行公推公选和公推直选，重在提升干部群众民主素质、形成民主氛围，使干部队伍思想更加稳定、精神状态积极向上，党员民主权利落实、群众更加满意”，杨天宗说。

　　“中国共产党成立90年来，一直将人民民主作为矢志不渝的追求目标。走过战争年代进入和平年代，党更致力于促进民主从理论层面走入现实生活”，蔡霞说，“无论是对干部还是党员群众，民主的影响都是不可磨灭、不可逆转的。智者将顺应时代和历史趋势，根据现实条件，适时适度地推进党内民主，带动人民民主，为党和国家未来的发展注入新的生机和活力”。□

　　《瞭望》文章：基层民主向上生长

　　相关的规章和法规滞后于基层公推直选的发展，成为乡镇党委公推直选试点十年后，仍不断试点的一个重要原因

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 黄豁

　　党的十七届四中全会提出“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”后，被视为扩大党内民主的“公推直选”迎来了新一轮的推广应用。

　　今年正是地方换届之年，从媒体报道看，多个地区都在推进乡镇党委公推直选试点。从过去的“只做不说”到如今的“遍地开花”，从村(社区)普遍实行上升到乡镇一级广泛试点，表明基层党内民主已逐渐向上生长，并在换届工作中凸显“权为民所赋”的新要求。

　　基层倒逼公推直选

　　“从地方来看，越到基层扩大党内民主的呼声越高，越是基层党员干部搞公推直选的愿望越强烈”多名从事组织工作的干部对本刊记者说。

　　比如，去年以来的村(社区)党组织换届中，重庆最初要求公推直选面达60%以上，有人担心此目标过高。结果证明，区县的热情很高，群众愿望强烈，最终公推直选面达80%以上，不少区县都达到了100%。今年，重庆初步确定3个区县作为乡镇党委公推直选的试点，但却有不少区县主动“请缨”试点乡镇公推直选。

　　接受本刊采访的基层干部认为，市、区、县对乡镇党委公推直选的热情并不是“赶时髦”或“作秀”，而是因为一方面尝到了改革甜头，另外一方面也有党员权利意识增强“倒逼”基层扩大民主的客观因素。尤其是村(社区)一级党组织普遍实行公推直选后取得的良好效果，使“公开推荐、直接选举”这一方式在基层干部、党员、群众之间形成了共识。

　　受访基层的组织部长普遍认为，公推直选带来的是多方“共赢”的局面：组织部门提高了选人用人公信度。过去每到换届时，矛盾相当突出，组织部门往往成为众矢之的。党员群众总觉得干部选拔“暗箱操作”；党员的民主权利得到落实，激发了党员积极性，党员对公推直选的参与面普遍在80%以上，而在过去要通知80%以上的农村党员开会几乎是不可能的事；干部有了公平、公开、公正的竞争环境，能让真正的人才脱颖而出。

　　地处三峡库区腹地的开县是重庆最后一个移民大县，在2008年底全面完成17万三峡工程移民任务后，同其他移民区县一样，开县也进入了大规模移民搬迁后3～5年的经济调整和社会震荡期。高强度、大规模移民迁建的投资拉动作用逐渐减弱后，县域经济社会发展也一度出现后劲不足苗头。如何尽快实现由移民大县向经济强县转型，成为开县亟需破解的发展难题。开县将“提升干部队伍素质”作为实现社会、经济发展转型的重要基础，以扩大党内民主推动干部人事制度改革。

　　开县县委书记李殿勋说，党的十七大提出“要以扩大党内民主带动人民民主”，但从基层现实情况看，在村(社区)这一级，基层党内民主在一定程度上滞后于人民民主。1998年《村民委员会组织法》施行后，村委会组成人员就由村民直选产生，而目前在大多数地区，村(社区)党组织成员主要由上级党委提名、组织任命，因而许多地方的村民认为上千人直选出来的村委会主任当然比上级委任的党组织书记更有权威。这导致一些基层党组织在群众中威望不够、无法服众，甚至出现部分村民“只听村主任的话，不买村支书的账”的情况，影响了农村基层党组织的领导核心作用发挥。他认为，从某种意义上说，已实行13年的村民直选已经在倒逼基层党组织全面搞公推直选。

　　为此，开县自去年以来，全县505个村(社区)党组织在换届中全部实现“公开推荐、直接选举”，达到了组织认可、干部服气、群众满意的良好效果。开县县委组织部长潘文峰认为，村(社区)党组织公推直选的全覆盖，为乡镇党委的公推直选打下了良好的基础，也说明群众民主素质在不断提高。

　　他说，过去不少人认为农民缺乏民主素质，但从实践看，农村党员的权利意识非常强，有选举权的“在家”党员参选率达到97.6%，一些农村外出务工党员为了行使自己的投票权，甚至从北京、西安等地赶回来投票。

　　起落与顾虑

　　从2001年在四川等省份试点开始，乡镇党委公推直选试点已经走过十年时间。观察其发展历程可以发现，这一改革始终贯穿着“谨慎试点、稳步推进”的主线。

　　由于十年间始终处在“试点”阶段，各地在实际操作中都比较谨慎，搞公推直选的乡镇党委数量不大，通常是一个区县选择1～2个，确保改革的可控性。在实际操作中，各地“公开推荐、直接选举”的总体框架类似，但程序设计、具体办法也都结合各地实际，摸着石头过河，即使在一个省区市里都可能存在不同的模式。

　　重庆2004年在渝北区龙兴镇产生第一个公推直选的镇党委书记(正处级)之后，2006年在北碚区天府镇实行了镇党委班子公推直选。在两轮试点成功的基础上，2008年重庆出台了《重庆市党的基层委员会成员公开推荐直接选举办法(试行)》，对任职条件、推荐办法、选举程序等方面作出相对具体的规定，但仍然“希望各级党组织在实践中积极探索，总结经验，不断完善”。

　　本刊记者发现，与基层党员干部的热情相比，愿意自我加压，积极探索乡镇党委公推直选的领导干部并不是很多，他们对村(社区)一级开展公推直选比较主动，但上升到乡镇一级却普遍有所顾虑，怕冒风险，怕出问题，怕踩“雷区”。

　　在实践中，往往是上级有要求时，选一两个点搞一下；一旦有风吹草动，立即偃旗息鼓。一名组工干部给本刊记者讲了个故事，一次召开乡镇党委公推直选座谈会时，一些市县委领导表示可以“谨慎试点”，一些市县委领导则极力反对，认为公推直选会让领导把控不了局面，有人甚至说“书记用人意图将无法实现”。

　　多位受访的乡镇干部说，在一个县内，数量最多的就是乡镇干部，县委书记的用人权也主要体现在对乡镇领导的使用、提拔上，采取公推直选方式产生乡镇党委班子必然对县委书记沿用的用人权有所削弱。因此，乡镇党委公推直选在县里能否搞得起来，是真搞还是走形式，很大程度上取决于县委书记的政治觉悟和民主意识，“说白了，就是他愿不愿意削弱自己的权力”。

　　有党建学者指出，一些市县领导对乡镇党委公推直选有顾虑的另外一个原因，在于怕承担政治风险。公推直选对于原有的权力结构和运行机制必然会有某些突破或者改变，试点既可能成功，也可能触碰某些底线。这些年乡镇党委公推直选起起落落，一些试点举措被叫停，不难看出在其公开理由背后实际是有某种不能逾越的底线，但没有哪一级组织对此作出明确解释和说明，所以各地往往出现乡镇党委公推直选“只试点，不推广”的怪现象。

　　“一发”与“全身”

　　乡镇党委公推直选是对改革基层党内选举制度的积极探索和实践，作为新生事物，其在制度设计上还有不科学、不完善的地方。比如，由于相关的规章和法规滞后于基层公推直选的发展，实践中也凸显出了当前的干部管理体制、党内规章和法规不相配套，甚至有所冲突的问题，这也成为乡镇党委公推直选试点十年后，仍不断试点的一个重要原因。

　　重庆市委组织部对近年公推直选的乡镇党委班子回访发现，绝大多数人没有干满一届就已经调任到其他岗位，这也是全国普遍现象。因为《党章》规定“在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人”，实践中，这种“调动或指派”就和公推直选存在矛盾。

　　重庆市委组织部组织一处副处长赵学建说，公推直选出来的乡镇干部普遍属于群众基础好、工作能力强的人，往往工作一两年就被上级部门看上并调任其他岗位；但从制度层面考量，党员直选的是一届乡镇党委班子，干部参选时的施政方针也是一届的计划，对党员的承诺还未完全兑现就调动，容易造成公推直选失信于民的印象。

　　受访专家建议，对于公推直选产生的乡镇党委班子应建立完整任期制度。严格规定在任期内不准随意调动，如确实需要调动的，需严格规定以下程序：第一，调任的党委书记或党支部书记必须提出辞职申请，提交全体党员大会批准；第二，召开全体党员大会，一方面对组织上的调动向党员群众进行通报，并对其原因进行解释，另一方面要在程序上进行投票表决，批准其提出的辞职请求。

　　改革党内选举制度是“牵一发而动全身”的系统工程，不能就选举而谈选举，需要和其他相关配套制度的改革和完善结合起来。

　　有关学者建议，一是建立健全党务政务公开制度，保障党员群众的知情权。针对试点过程中存在着不熟悉乡镇、街道、社区整体的情况，务必科学、翔实地规定党务政务公开和监督保障的主体、内容、形式、程序，以便实现基层党组织与党员群众的信息交流。

　　二是创新公推直选与党代会常任制的结合方式，保障党员群众参与民主决策、民主管理。针对试点过程中存在着公推直选的部分基层党组织，同时也是党代会常任制的试点单位的情况，不妨把直选领导班子与发挥党代表的作用相衔接，通过党代表参与决策、党委向党代会报告工作、质询与询问、党代表联系群众、评议甚至罢免党委委员等制度设计，形成以民主选举为权力节点、以“授权”到“收权”为权力回路的制度框架。

　　三是建立健全考核监督制度，保障党员群众的监督权。结合各地的实际情况，根据基层党组织定期向党员通报情况并接受监督的制度要求，规定直选的领导班子主要成员在年末和届末向全体党员和群众代表汇报任职情况和工作实绩，并由全体党员和群众代表民主测评班子成员，不合格者、不胜任者进入罢免程序。

　　四是建立健全激励机制，保证直选领导干部的工作积极性。区(县)党委或者上级地方党委及其组织人事部门，将党内干部管理办法与公务员法相关规定有机地衔接起来，分批制定关于直选干部的考核、晋升、奖励、培训、交流等一系列制度。□

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