编者按：双汇"瘦肉精"事件刚过去不久，上海又曝出超市出售染色馒头。监管部门的执法不力、生产企业的道德诚信缺失，已经不足以解释何以频频曝出一系列的食品安全问题。"法治周末"记者通过实地调查发现，有关职能部门的监管或无或流于形式。于是一些带有安全隐患的食品已经或正在畅行于市场。

　　以刑罚威慑监管失职

　　"严刑峻法杀无赦，倾家荡产一场空。"为了体现严刑峻法惩治食品、药品领域犯罪行为，王立军在第十五条中注明：因违反本法而判处有期徒刑以上刑罚者，不得适用缓刑、减刑、假释、保外就医。

　　回顾近年来的食品安全事件，对犯罪企业，尤其是中小民企的司法追责已基本到位。但是，对失职、渎职的监管者的司法问责却远没有到位。

　　法治周末记者  韦文洁

　　近日，国务院总理温家宝在同国务院参事和中央文史研究馆馆员座谈时说，近年来相继发生"毒奶粉"、"瘦肉精"、"地沟油"、"染色馒头"等事件，这些恶性的食品安全事件足以表明，诚信的缺失、道德的滑坡已经到了何等严重的地步。

　　然而，上海33万只有色馒头所引发的地震尚未结束，温州又出现同样加注柠檬素的馒头，仅仅几个月就有20万余个馒头涌向人们的餐桌，甚至还有部分流向了高校。

　　当我们不得不把目光再次审视食品安全时才发现，"毒奶粉"、"瘦肉精"、"地沟油"、"染色馒头"等有害食品，随时就可能出现在自己的餐桌上，食品安全竟离我们如此遥远。

　　媒体在暗访中发现，有着食品安全卫生认证资格的上海盛禄食品有限公司生产的馒头，添加了对人体有危害的柠檬黄等添加剂。而且这些馒头在相当长的一段时间里，绕过了所有的监管程序，堂而皇之地进入到华联等大型超市卖给消费者。

　　在上海曝出有色馒头之前，合肥工商部门发现市场上有一种"牛肉膏"添加剂，可以将猪肉加工成"牛肉"。这种牛肉膏不仅在小肉松作坊中使用，在一些小吃店，也是公开的秘密。经过加工后的猪肉，其外观肉质纤维较细，与牛排近似。

　　比采用添加剂"变身"更为恶劣的，是羊肉卷的做法：沈阳当地媒体记者暗访发现，一些不法商贩采用劣质猪肉浸泡羊尿的方式，加工成羊肉卷。

　　在食品问题上，从"瘦肉精"到"毒奶粉"，从"地沟油"到"陈化粮"，从敌敌畏泡菜到毒豇豆，这些危险的食品宛如一把锯条，日益切割着公众愈发紧张的神经。

　　一个馒头所引发的食品安全、公共食用危机、行政部门管理等一系列问题，再次触痛了公众的心理防线。

　　需用严刑峻法

　　各地在对馒头市场整治后发出的声音，并不出乎人们的预料，即绝大部分地区监管部门都声称：本地馒头市场没有问题。

　　类似的专项整治风暴我们其实已经熟悉。“毒奶粉”事件、“苏丹红”风波、“一滴香”谜案、“健美猪”等食品安全事件发生后，都雷厉风行地进行过一次次大规模整治。应该说，声势浩大的整治行动对迅速查清问题起到很大作用。

　　然而，食品问题的屡屡曝光也使我们由此深思：整治风暴能在多大程度上拯救食品安全于水火？

　　于是，在最近十年的全国“两会”中，关于食品安全的建议和提案屡屡成为“两会”上的热点。全国上下的共同关注，也以接连的立法呈现出决策层对食品安全的重视。

　　但是，司法条文之外的现实世界中，食品、药品案件频发，虽然源自于我国近年来社会经济发展的阶段性属性特征，但同样源自我国相关控管观念的偏颇所导致的法制建构方面的缺失。

　　2001年，我国修订实施了《中华人民共和国药品管理法》；2009年6月1日，又颁行了《中华人民共和国食品安全法》。

　　但现行的法律，依然无法阻挡食品安全事件的发生。国家机器在严峻的食品安全方面，也意识到法律文本的缺失。所以在2011年2月刑法修正案中，作出了一定的调整，其中规定：对人体健康造成严重危害或者有其他严重情节的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；致人死亡或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。

　　制假最严重者可获死刑的司法重压，让人们在伪劣假冒食品药品的围剿中，看到些许希望。

　　不仅如此，刑法修正案(八)删除了“五年以下有期徒刑或者拘役”中的“拘役”，意味着食品安全犯罪最低也将被判处有期徒刑；对于罚金，也没有规定数额的上限。

　　但是，一些法条的调整很快在学界就有了更多的声音：“目前相关法律，都从不同侧面对解决日益严峻的食品、药品安全犯罪问题提供了法律依据。但仅靠上述法律法规，仍不足以解决食品、药品安全犯罪问题。”

　　在今年的全国“两会”中，重庆市公安局局长王立军领衔439名人大代表，共同提出关于制定《中华人民共和国食品、药品安全犯罪法》，以严刑峻法惩治食品、药品领域严重犯罪的议案。

　　在议案中，王立军举例：“以食品安全犯罪为例，我国刑法中规定了‘生产、销售不符合卫生标准的食品罪’和‘生产、销售有毒、有害食品罪’两个罪名，条文中的罪状描述不仅过于简单，而且所涵盖的犯罪主体、行为类型、犯罪对象都十分狭窄。使得与食品安全相关的犯罪，只能通过其他兜底性罪名，比如其他方法危害公共安全罪、徇私枉法罪等进行处罚。但这种处罚方式往往显得十分牵强、不够合理，从而使犯罪的构成要件不够明确严密，降低了刑法典的规范性和整体协调性。”

　　王立军在解释自己的立法内核时表示：“严刑峻法杀无赦，倾家荡产一场空。”为了体现严刑峻法惩治食品、药品领域犯罪行为，王立军在第十五条中注明：因违反本法而判处有期徒刑以上刑罚者，不得适用缓刑、减刑、假释、保外就医。

　　"休眠"的监管

　　王立军的议案尚未形成法律条文，但已有的法律已经规定制假最严重者可至死刑，但这些法律对制假者似乎毫无约束。

　　由于在食品安全涉及到工商、质检、卫生等诸多部门，如此之多的行政部门管理，再加上日益严酷的法律，中国的食品安全本不应如此多事。但恰恰事与愿违。

　　《人民日报》评论称："立足于大检查的专项整治风暴，并不能触及食品安全问题的制度之痛。一时的整治风暴可以拍死苍蝇，却无法改变滋生苍蝇的环境。忽视了对整个制度环境的治理，给企业和监管者以逃避责任的借口。"

　　事实上，许多食品安全问题源自行业"潜规则"。上海市有关监管机构就透露，超市把临近保质期的食品退还给生产商，过期食品被生产企业重新作为原料进行再加工，此乃行业"潜规则"。

　　食品安全事件频发，无良企业自然难逃其咎，但行政监管缺失与混乱才是根源。甚或如"瘦肉精"事件中，某些监管者与不法企业、商家结成利益同盟、监守自盗，几令食品安全防线沦陷。

　　行政监管积弊不除，食品安全的承诺即是一句空话。而行政体制内积弊是不可能依靠自查、自检就可以破解的，需要来自外界强有力的监督和问责。

　　白岩松直指当下食品安全事件的问题所在，回顾近年来的食品安全事件，对犯罪企业，尤其是中小民企的司法追责已基本到位。但是，对失职、渎职的监管者的司法问责却远没有到位。

　　今年3月底，最高人民检察院下发《关于依法严惩危害食品安全犯罪和相关职务犯罪活动的通知》，要求从司法层面加大对国家公职人员在食品安全失职、渎职犯罪的查处，明确对食品安全的监管者和执法者要有司法问责。

　　但这种问责，目前看来似乎还没有提到日程上来。这些"休眠"的监管部门无疑纵容了逐利的不法商贩。

　　人们对有些部门的"休眠"提出了质疑，这种质疑源于中国政法大学何兵教授的博客里，一篇"国家机关自建农场"的博文。

　　何兵在博文写到：去年在西部某省机关食堂吃饭，陪同人员对他说："我们的饭菜你放心吃，都是绿色食品。我们在农村租了几十亩地，雇农民种植，没有化肥，没有农药。"

　　而根据媒体调查，像这种自供健康蔬菜模式，正在不同省、市、县及不同性质的机构和组织间广泛地复制。

　　中石化某省级公司已经有这样一个庞大的生产基地，为企业员工们供应副食品。而同处一城的该省电力公司正在效仿，后勤保障部门正在寻找一个足够大的生产基地，为企业员工们供菜。从该电力公司透露出来的消息是，要不惜成本做好这件涉及员工福利的大事。

　　《法治周末》记者从陕西省高级法院后勤中心了解到，该院在离西安50公里的陕西高岭县租了30多亩地，雇了十几名农民帮该单位种菜已经两年多。省高院一名工作人员还告诉记者，这个生产基地供应的时令蔬菜供不应求。

　　2010年6月在《羊城论坛》上，广州市质监局有关人士直言"食品安全是靠花钱买回来的，保证食品的安全需要付出成本"，引起市民一片哗然。许多市民认为，不能只让有钱人享受得起食品安全。

　　这种"金钱就是安全"的论调，不仅将食品安全引入歧途，更增加了公众对政府公信力的强烈不信任感。因为众所周知：食品即食物，除为人类提供营养之外，其最基本的属性即必须安全，不能危及人的健康和生命。

　　他山之石

　　去年底，国家质检总局官员前往港澳调研，香港称内地出口食品合格率为99.97%，澳门达到了100%。而在珠海检验检疫局动植物检疫监管处张标科长的印象中，在这11年间，只有一家出口活鸡公司，因为收购非注册养殖场活鸡供应香港，而被注销了供港澳资格。

　　武汉大学法学博士谢伟曾撰文：香港、澳门和内地政府在食品安全监管上均予以高度重视，监管体制不断完善。其中，澳门与内地在食品安全监管体制上基本相同，而香港则有所不同。

　　香港食品安全监管机构的权力高度集中和专业化。香港根据英美法系的传统，政务司设立食物及卫生局，作为专职的食品安全监管机构。立法会下设食品及环境卫生咨询委员会，其主要功能是：审议有关食物安全政策，向食物及卫生局局长提供意见，以及监察该政策的实施情况，等等。

　　为保障公众参与，香港政府还实行完备的信息公开制度和提供完善的食物安全信息服务。如食物安全中心设立营养数据查询系统，储存超过4300款市民日常食用的食品的营养素资料，供市民检索。

　　相比之下，内地在公众参与方面比较滞后。就消费者协会来说，目前大部分省市的消费者协会都挂靠在工商部门内部，由同级的工商副局长主管，其大部分职员来自同级工商部门。

　　目前内地与澳门、香港公众参与最大的区别就在于，是否有独立行动的权利。内地目前的公众参与，一般仅限于对法律法规起草过程中提出建议，缺乏参加实际行动的权利。

　　如果直接引进香港和澳门的做法，也会有一定难度。黄新民是广东省政协委员，每年"两会"，他的提案都与食品安全有关。

　　他记得曾有人大代表、政协委员提出要由一个部门全程负责食品安全监管工作。"但是，这是做不到的。供港澳食品数量有限，国家高度重视、投入很大，监管手段严密，但内地还没达到集约化养殖的程度。所以按照我们这个方式来做，理论上可以，但实际上不行。成本承受不起。"

　　华南大学兽医博士冷和平也认为，供港澳活猪养殖方式可以推广，"但随之而来的是猪肉零售价也会上涨，成本转嫁给消费者"。

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