《中国经济周刊》记者  郭芳I北京、山西报道

　　它是一位最喜夺人性命的杀手。

　　煤层气，主要成分是甲烷，它以吸附态赋存于煤层及邻近岩石层中，当其浓度达到5%～16%时，遇明火便爆炸。在涉及安全生产问题时，它更多被叫做“瓦斯”。

　　在中国，煤层赋存条件复杂，高瓦斯风险矿井约为三分之一。中国煤矿安全事故70%～80%与它有关。自新中国成立以来，全国共发生23起一次死亡百人以上的煤矿事故，其中21起是瓦斯事故。

　　它是温室效应的罪魁祸首之一——等量的煤层气所造成的温室效应，是二氧化碳的21倍。

　　它更是一笔现价超过42万亿元的财富。煤层气是与天然气相媲美的优质高效清洁能源，可以与天然气混输混用。

　　但在大多数时间里，它一直在沉睡、被隔离、被排放、被浪费。

　　这是一个经济问题，还是政治问题，它至少关系到矿业安全、环保、减排、经济转型以及新能源战略——这些，无一例外是国家最重要的经济与政治主题。

　　如今，它终于被赋予价值，化作宝藏，却又因“煤”“气”不同权，成为中央与地方企业间令人头疼的麻烦。

　　麻烦终要解决，中国也已经具备了解决这个问题的能力。

　　“煤矿杀手”的钱景

　　突如其来的安全压力与牟利空间，让“烫手山芋”终于有利可图，但错位的审批管理，带来了争端，甚至械斗。

　　大学刚毕业的时候，国土资源部咨询研究中心咨询委员仲伟志曾下过煤矿锻炼，“在矿井底下，亲身体验到煤层气对煤矿是一种什么样的威胁”。他所待的那个矿山，周围坟头累累，很多尸骨死于瓦斯事故。

　　仲伟志后来成为了主管这个棘手问题的官员——国土资源部地质勘查司司长，他曾为此付出过许多积极的努力。

　　“在过去的有关规范中，曾规定煤层气是煤矿当中的有害气体，长时间我们国家对待煤层气的基本做法就是怎么躲开它、排斥它、丢毁它，然后求得煤炭生产的安全。”

　　关于煤层气的这个认识影响了中国几十年，最大的纠结是，除害还是兴利？直到上世纪八九十年代，国外成功地利用煤层气的经验传入。

　　上世纪70年代的石油危机，使得煤层气在美国被作为一个新能源产业，在政府的税收补贴等政策刺激下，扶持了起来。1980年全美煤层气产量不足1亿立方米，10年后这个数字提高了200倍。

　　而中国瓦斯储量为36.81万亿立方米，居全球第三位。几乎与38万亿立方米的天然气相当，如果按照当前国家发改委规定的每立方米1.115元的价格衡量，其总价可超42万亿元，能源替代价值更无法估算。

　　美国的成功一定程度上激励了中国煤层气地面勘探开发试验的热潮。

　　1996年，国家鼓励煤层气作为一个新能源产业进行发展。当时的江泽民总书记、李鹏总理分别批示：“依靠科技进步，发展煤层气产业，造福人民” ；“突破煤层气，开发新能源”。

　　这是一个重要的认识上的转变：从除害转为兴利，已无异议。

　　正是在这一年，国务院批准组建了全国唯一的煤层气开发企业——中联煤层气有限责任公司(下称“中联公司”)，由中国石油集团与中国中煤能源集团合资，双方各占50%的股权。在长达逾10年的时间里，中联公司成为全国唯一一家专门从事煤层气勘探、地面开采、销售等的中央企业。

　　在起步的初期，国家并无实质性的鼓励政策或资金投入。并且，中国的煤层气资源地质条件复杂，且普遍存在渗透率低、煤层软等特点，开采难度较大，技术攻关是个大难题。

　　从一个产业的角度，那时候，煤层气开采几乎看不到什么光明的前景。

　　“当时的情况是，99%的人都认为煤层气地面抽采没有前途。”中国煤炭学会副理事长、原中联公司董事长孙茂远接受《中国经济周刊》采访说。

　　在整个上世纪90年代及之前更漫长的岁月里，由于中国大规模的经济改革刚刚起步，包括煤炭和矿产资源在内的大宗商品在很长的时间里一直远离人们的视线。

　　直至新世纪的到来。

　　“有利可图”

　　补贴、退税、免税、拨款——为了煤，要采气

　　从2002年开始，“煤荒”首次开始频繁见诸报端。“煤荒”的背后是，全国大大小小的煤炭企业正在加大马力生产中国工业最重要的粮食——煤炭。

　　随之而来的是频发的矿难。煤层气治理日渐成为政府最头疼的问题之一。

　　2005年2月，国务院决定成立由国家发改委牵头、共12个部门和单位参加的煤矿瓦斯防治部际协调领导小组。这个主旨在于煤矿安全的小组，另一个任务是着力推进煤层气的规模化和产业化。

　　2006年，中国首次制定了《煤层气(煤矿瓦斯)开发利用“十一五”规划》。当年6月，中央政府下发了《国务院办公厅关于加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的若干意见》，提出了强制性“先采气，后采煤”的措施。

　　随后，还推出了“一揽子”利于煤层气发展的优惠政策和措施，包括：财政按0.2元/立方米对煤层气开采企业进行补贴；煤层气抽采企业将享受增值税先征后退政策；煤层气企业进口设备免征关税和进口环节增值税；政府每年提供30亿元国债资金用于煤矿安全技术改造项目，其中大部分资金用于煤矿煤层气治理等等。

　　这让煤层气产业看起来像是一个有利可图的产业了。

　　但在一些业内人士看来，上述优惠政策只是“杯水车薪”。

　　事实是，至“十一五”末，整个煤层气行业几乎仍全部处于亏损的现状。2010年只有中联公司实现了经营性盈利。

　　“十一五”的发展未如理想，当然与此不无关系。截至2010年底，全国累计完成煤层气抽采量为85.3亿立方米，利用量为34.06亿立方米，与“十一五”规划提出的“抽采量应达100亿立方米，利用量达80亿立方米”目标相差较大。

　　在更多的情况下，煤层气被抽出后，接一根30多米高的管子直接排到空中燃烧掉。这种“浪费资源又污染环境的做法”，俗称“点天灯”。“一天就烧掉一辆奥迪。”

　　又或者，干脆直接排空。而单位煤层气所能造成的温室效应是二氧化碳的21倍，据计算，每利用1亿立方米甲烷(煤层气的主要成分)，相当于减排150万吨二氧化碳。

　　为鼓励充分开发利用煤层气，多位接受《中国经济周刊》采访的业内人士均认为，政策优惠的力度还应该适当地加大一些。2009年9月4日，国家能源局副局长吴吟在全国瓦斯领导小组会议上提出，财政补贴标准应由0.20元每立方米提高到0.40元／米3～0.60元／米3。

　　“两权分离”

　　采煤权与采矿权分属地方和央企，冲突日烈。动煤还是动气？

　　然而，在煤层气的“钱景”逐渐光明的时候，问题却越复杂了。

　　过去的5年，在中国最具规模化商业开采价值的山西晋城沁水盆地气田，或明或暗的煤层气矿权争夺几乎没有停歇过。

　　这一切缘于煤层气与煤炭两种共生矿权的重叠。

　　1998年，中国政府进行了机构改革，煤炭工业部撤销，国土资源部成立。

　　在这两个机构的撤销与成立之间，煤层气矿权的归属发生了变更，也为后来的气矿权之争留下了隐患。

　　在煤炭部撤销的过程中，煤炭部原来给地方上批的煤层气采矿权不再被认可。有关煤层气的勘探、开采与石油、天然气一样实行登记制，属于一级管理，只能经由国土资源部登记发证。

　　“当时，国土资源部重新下了文件，要求重新登记，都征求过各省市的意见。包括我们山西省。”晋城煤业集团煤层气产业发展局副局长何辉向《中国经济周刊》回忆说，在征求山西省意见的时候，当时山西的想法是，有人帮忙抽瓦斯当然好了。

　　山西的想法实际上也是全国其他煤炭资源省市的想法。因此，当时，没有一个地方主动申请重新登记煤层气的矿权。

　　当然，那时候，谁也没有想到煤层气会成为一个有利可图的产业。

　　中联公司经营管理部主任李良解释，当时的政策要求登记煤层气权的企业必须保证每年每平方公里不低于1万元的投入。“而那时候的投入，看不到产出，这使得地方(申请登记)缺乏积极性。”

　　在当时的政策环境下，作为中国最早的全国性的煤层气专业公司中联以及中石油和中石化，还有其他一些小企业，在全国范围内共申请登记了约6.5万平方公里的煤层气区块。

　　这是导致了之后煤炭矿权与煤层气矿权分离的积患之一。

　　而另一方面，中国的煤炭探矿权目前实施的是国土资源部及所在地省二元管理体制。按照法律规定，年产120万吨以下的煤矿由各省市批准登记发证，年产120万吨以上的煤矿由国土资源部批准登记发证。

　　“各省市在批120万吨以下矿井的时候，可能没注意到国家已经在相关矿区设置了煤层气矿权；或者是国家在批煤层气矿权的时候，没注意到省里面已经设置了煤炭矿权。于是，在同一个空间内，煤炭矿权与煤层气矿权就造成了重叠。”何辉这样向《中国经济周刊》解释。?

　　仲伟志认为：“如果是在煤层气采矿许可证的有效期内，又发了一个采煤许可证，那么后发的许可证就是错误的。”

　　但这种“错误”的纠正几乎没有可能。

　　于是，在之后的很多年里，在两权重叠区，煤炭企业和煤层气企业在同一个矿区内分别采煤和采气。两权分属央企与地方，但采气与采煤的步伐并不一致。

　　山西的煤炭企业很快发现，当初想让别人“帮忙抽瓦斯”的想法很不现实。

　　尤其在初期，煤层气的地面开采完全看不到有利可图的迹象，拥有气权的中央企业开采缓慢。

　　但出于安全生产的考虑，要采煤，必须先采气。

　　“无奈之下，我们只能自己投入。”何辉说。

　　晋煤集团的寺河矿是中国最大的瓦斯矿。2003年底，晋煤首批打下了30口煤层气地面预抽井。一年以后，这30口井全面建成并开始运行，平均单井日产气高达2500立方米以上。

　　“第一批30口井见了点效果后，再投100口井，一下效果就起来了。这回，央企来了，说这是他们的地盘，告我们侵权。”

　　那是中石油的区块，“中石油告了我们。”

　　何辉很不服气：“我采煤不能动你的气，那你采气不动我的煤行不行？”

　　当时，晋煤方面给国家安监总局打了个报告，批复上有四个字：“言之有理”。

　　但确实，根据《矿产资源法》规定，开采矿产资源，必须依法申请、经批准取得采矿权，并办理登记。换言之，没有采矿证的开采属违法行为。

　　“在国家层面上，煤矿安全监察部门要求煤炭企业要进行地面煤层气抽采，但国土资源部门明文规定不允许这么干。”何辉觉得很无奈。

　　这不是个案。根据国家能源局方面的统计，2006年以来，在两权重叠区域先后发生煤层气矿权冲突5次，其中地方企业与参加煤层气合作开发的外国公司之间，甚至还发生过两次械斗。

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