把话语权交给农民
廉政瞭望201106期封面
◎文_本刊记者 王春
意外收获议事会
双流县兴隆镇瓦窑村在2008年以前名不见经传，但自成都2008年开始了农村产权制度改革土地确权颁证后，这个距离成都市区19公里、有700多家农户、2500多名村民的村子突然引起了世人的关注。因为从这里，成都市的决策者们意外地收获了新型村级治理模式——村民议事会，而且通过由农民组成的议事会，破天荒地把农民承包地的期限由“30年”变成“长久不变”。瓦窑村村民谁也没想到他们创造的议事会后来会在整个成都铺天盖地般推广开来。
“瓦窑村的议事会是在无意识中产生的。2008年市委的1号文件出台后，我去市里参加培训时，对土地确权还是糊里糊涂的，到底怎么搞，心里并没有数。村干部本想通过确权颁证后让农民得到收益，可去丈量土地时，村民以为是来征地的，把门一关，就走了。”2011年5月上旬，瓦窑村党支部书记唐朝阳告诉本刊记者，“所以我们觉得应该由老百姓自己来做主决定怎么确权，自己决定怎么发展。”
这样的情况在都江堰的鹤鸣村、邛崃的马岩村以及其它先行试点的几个地方也遇到了。在土地确权过程中，遇到不少历史遗留下来的土地纠纷，如果解决不好，就有可能让农村产权改革遇到障碍。
瓦窑村的村“两委”决定让村里德高望重、有政策理论水平、办事公道而且了解村里土地情况的人来参与并决定土地确权，以减少纠纷，化解矛盾。“也就是通常人们所说的‘七老八贤’。”唐朝阳说。
很快，瓦窑村在村组里推举了这样一批人组成了“组议事会”和“村议事会”。
先选组议事会成员，在组里由有选举权的全体人员无记名投票“海推”，按照得票过半数的多少由高到低，选出5-7个组议事会成员，再在组议事会成员的基础上按照得票数从高到低推举了25名村议事会成员。瓦窑村有7个组，200人的组选5个，500人的组选7个，村民议事会有25个成员。
“因为议事会的成员都是大家选出来的，人很公道，敢于说话，把在土地确权中的很多疑难问题都弄清楚了，给村组干部减轻了很大的压力，所以大家都很拥护议事会。”瓦窑村1组61岁的卢登万说到议事会时显得很激动，“比第一次土改还厉害。”
议事会的民意基础
“以前村干部为村民做了很多事，但总有村民不买账。这是‘代民做主’的结果。因为成都有的村达到8000人，如果仅仅靠村支书和村主任等‘两委’班子的几个人来决定村里的事项，不可能让所有人都满意。后来实行村民议事会决策村里的事务，效果很好。村民自己选出来的议事会成员如果不代表村民的利益，就会挨骂的。刚开始一些村支书抱着试一试的态度，但现在都说‘好’，因为他们尝到了甜头。”成都市委组织部一位官员说。
有了议事会后，村支书的的角色变得超脱了，很少陷于一线的具体事务中。村支书是村民议事会的召集人，只对议题进行法律和程序审核把关。
成都市委组织部这名官员说，“村支部可以动员党员参选议事会，把村支部的意图贯彻下去，引导村民，党的领导从有形变为无形，村支部由以前的‘包办型’变成‘核心型’。”
成都市委组织部总结试点经验后，2008年出台文件，在全市范围推广村民议事会。在2010年3月，成都市委组织部和市民政局出台关于村民议事会的四个配套制度，规范村民议事会的运行，提高村级事务民主决策、民主管理和民主监督水平。
“为了让农民们知晓、掌握村民议事会的规程，我们印了100多万份‘新型村级治理机制配套制度宣传画’发给农民。当时为了让乡镇党委书记和村支书掌握议事会的相关内容，我们到每个区(市、县)都去做了培训，那段时间真是累得不得了。”成都市委组织部的这名官员告诉记者，并把一份宣传画册递给记者。
这份宣传画册的封面印有“还权赋能，村民自治”8个醒目大字，翻开第一页，上面一个农村妇女在问“听说村里要召开议事会，议事会是干啥子的？”一名戴眼镜的男子告诉她“村民议事会根据授权对村级自治事务进行决策”。宣传画册用漫画生动形象地把村民议事会的职责，村民议事会成员选举、罢免、权利、义务等清清楚楚地告诉了农民。
在决策者的总结提炼下，发端于成都民间草根的村民议事会显得更加具有民意基础。
按照相关规定，村民小组议事会成员由村民从村民中直接选举产生，村民议事会成员从村民小组议事会成员中选举产生。为了保证议事会成员的广泛性，要求村民议事会一般不少于21人，村民小组议事会一般不少于5人。为了保证村民议事会成员的代表性，村民议事会成员实行结构席位制，每个村民小组有2名以上村议事会成员。为避免议事会成为“干部会”，村、组干部不得超过议事会成员的50%。议事会成员要有10户的固定联系户。
双流县彭镇羊坪村在选举村民议事会成员时，就曾遇到了一个麻烦事。其中有3个组合并成了一个组，按照规定，这个新组要选出3个人作为村议事会的成员。如果完全按照得票多少来选，就有可能这3个人都是合并前任何一个组里的人。“为了防止这样的情况出现，我们采取划块选举的办法，这3个人分别从合并前的每一个组里选出，同时进入村议事会。”羊坪村党支部书记刘兴成说。
在2010年底村级换届选举时，成都市2048个村和涉农社区，均组建了村民议事会和村民小组议事会，共推选村民议事会成员8.6万人、村民小组议事会成员17.2万余人，这其中党员占40.1%以上。
村民议事会为什么能在成都很快形成气候？
“这种基层治理的新模式是成都基层民主政治的自然延伸。”成都市委组织部组织二处的一名官员告诉记者，“自2003年来，成都在基层开展了乡镇领导公推直选、开放‘三会’、社会评议干部等做法，民主的土壤和氛围很好，唤醒了百姓主动参与改革的热情，倒逼了民主程序的推进。现在百姓自我做主的热情被激发出来了，不做主还不行了。”
第三方力量
5月上旬，本刊记者从成都大邑县县城乘车40分钟后来到该县上安镇的涉农社区——新安社区。
在居委会大门口右侧黑板的“明白栏”上，记者看到，在“居民议事内容”里填写有2011年4月7日的议事内容和结果，后面有新安社区居务监督委员会主任唐玉兰的签名。而在居委会大门口左侧的一块牌子上，写着新安社区居务监督委员会成员的姓名和电话。
这里是成都市第一个村(居)务监督委员会的诞生地。
“上任后我在调研中听到村干部的呼声，他们说当村干部几十年了，为群众办了不少事情，可群众还说他们吃‘欺头’(指占便宜)。”2008年4月，从大邑县直机关党工委副书记任上调任上安镇党委副书记、纪委书记的杨海波对记者说。
而对他刺激最深的是：在引导农民到城镇集中居住时，一些农民对政策没有了解清楚，由于在操作过程中只有村干部和他们指定的农民代表参与，最后导致部分农民认为补偿价格偏低而到县、市上访。
“我当时就考虑有必要建立让群众了解决策和执行过程的第三方常设监督机构。”杨海波说，“国企有监事会，那么村里为什么不能有监督委员会呢？”
经过一系列的准备后，2008年6月9日，上安镇新安社区200多名党员群众代表采取公推直选的办法选举产生了成都市第一个村(居)务监督委员会。
“当时叫民主监督委员会。先‘户推’候选人，就是‘一户一票’，以得票多少为序，从居民代表中无记名差额(差额比例不少于30%)推荐居民监委会成员候选人6名，而候选人不能是村‘两委’干部及其亲属、配偶；然后召开居民代表会议，差额直选出了5名居民监委会成员，当选人的得票数必须过半才行。”杨海波告诉记者。
第一任监委会主任并不是党员。“因为他高中毕业，有文化，40岁，比较年轻，在当地做生意，很能干，可以带领大家致富，而他得票最高，他就当了监委会主任。”杨海波说。
现任的监委会主任唐玉兰2008年时被选为第一届监委会委员，2010年换届选举时，她当选为监委会主任。今年53岁的唐玉兰是1976年入党的老党员，高中毕业，她曾经做过农村的电影放映员。
“监委会成立后，听到群众反映，3个组的137亩土地被一个老板租去做养猪场，但这个老板只付了很少的租金就不见了。监委会调查后很快就反映给村‘两委’，召开议事会后解决了这个事情，把土地转租给了另一个老板搞花卉苗木，一年租金12.9万元呢。”唐玉兰告诉记者。
不只反映民意，监委会更重视对资金的收支监督，因为农民对集体财务非常敏感。
“居委会开支报销，500元—3000元的要经过监委会核实、监委会主任签字；3000元以上的要经过议事会讨论，并做记录。而对公共服务专项资金的支出，无论多少，都要经过监委会审核，监委会主任签字。”唐玉兰说。
1972年入党、如今已经64岁的郑其文，2010年12月当选为新安社区监委会委员，他的农村会计工作经历很为大家所看重。他对记者说：“大家的事，就要大家来管。”
2008年9月，大邑县试点推广新安社区的做法，并赋予了村监委针对村“两委”的5种权力：监督权、参与决策权、评议权、质询权、罢免权(即罢免村“两委”干部)。2009年，大邑县将新安社区的监督模式在全县推广开来。
作为村民自己的独立监督力量，村监委的作用很快就显示出来。
大邑县三岔镇涌泉村的村民向村监委举报该村“两委”干部涉嫌违规收取村民提留和建房款后，村监委报告了镇纪委，并协助进行了调查核实。最后，村干部违规收取的8000余元全部被没收上缴到镇财政，并对违规的村“两委”干部进行了处理。
“上安镇新安社区的做法，有利于整合各种监督形式，提高基层民主监督的有效性，得到了群众的认可。”成都市纪委党风室负责人对记者说。
2010年9月28日，成都市纪委、市委组织部、监察局、民政局联合下发文件要求在全市范围的农村建制村建立村务监督委员会。其中特别规定：“村务监督委员会候选人采取回避制度，村党组织成员和村民委员会成员及其配偶、直系亲属等不得列为候选人。村务监督委员会主任必须是中共党员。”
“这样选出来的监委会具有公信力，更能够增强监督实效。”温江区纪委一名常委告诉记者。
温江区万春镇涉农社区——天香路社区2008年10月底选出了居务监督委员会，监委会成员颇具特色：何平，在建筑行业干了20年；李川江是花木老板；吴永全曾经做过协税员；黄树林以前是村党小组长。“他们具备一定的专业知识，才能起到很好的监督作用。”万春镇党委副书记、纪委书记陈丽娜说。
2009年天香路社区要用公共服务资金修1300米的道路。在征求意见、招标、投标、施工过程中，监委会成员均全程跟踪监督。
目前成都市2600多个建制村建立了村务监督委员会。
“成都现在的农村形成了在‘党支部统一领导下，村民议事会决策、村委会执行、村监委监督’的新型农村村级治理机制。” 成都市纪委党风室负责人说。
毛泽东曾经说过：“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力。”成都在推动城乡统筹的关键环节——农村产权制度改革时，实行“还权赋能，农民自主”的方略，把党的领导和农民的民主智慧有效地结合起来，从而使这场充满现代民本语境的改革变得顺畅而可控。
一场可控的基层民主改革
◎文_本刊记者 王春
“成都的统筹城乡改革，说白了，就八个字，叫做‘还权赋能，农民自主。’”成都市农村产权制度改革专家组成员、成都社科院副院长陈家泽说。
所谓“还权赋能”就是把本来就属于农民的财产权、处置权、收益权还给农民，从而赋予农民自我发展的能力和空间。成都统筹城乡改革的关键是农村产权制度改革土地确权颁证，“不解决好产权问题，就激活不了农村发展的活力和动力，就形成不了城乡一体化新格局。”这是成都在统筹城乡改革发展实践中形成的基本认识。而统筹城乡改革是一场涉及思想观念、体制机制、利益格局和领导方式的深刻变革，必须防止因改革引发大的社会风险。所以，成都在推进改革的过程中，充分发挥农民的主体作用，这是改革稳定推进的根本保证。
群众智慧无穷大
在农村产权制度改革确权颁证试点阶段，由于农村长期缺乏规范的产权制度，土地和房屋等财产关系变动频繁，积累了大量矛盾，而且村组一级根本就没有系统、连续、可靠的财产变动记录。这项工作搞不好不但极易流于形式，甚至可能引发大量的社会矛盾。这时，民主激发了农民的主体积极性和智慧。在试点地区，农民自发地选出自己的民意代表，并在此基础上选举出村民议事会，由议事会成员代表村民自主协商解决各种争议和矛盾，从而使绝大多数利益矛盾在村、组两级平稳解决。我国长期研究“三农”问题的著名社会学家、中国社科院学术委员会委员陆学艺由衷地感慨：“中国历史上从没有搞清过农村产权，成都做了一件了不起的事情！”村民议事会不仅化解村组的矛盾，还集中民意创新了农村产权制度改革，创造性地把土地承包经营权的期限由30年变为“长久不变”。
在决定村级公共服务和社会管理改革20万元专项资金“用在哪里、怎么用”的问题时，村民以“一户一票”的方式提出具体意见，由议事会民主决策实施项目，村委会在议事会监督下负责具体实施。依靠这套议事民主机制，成都的农村真正落实了村民自治权利，解决了过去村级事务由村“两委”几个人说了算的问题，也解决了村民大会开会难的问题，大大调动了村民参与村级公共事务的热情，受到了广大农村党员群众的普遍认可。目前，成都2048个村和701个涉农社区已建立这一机制，选举产生村、组两级议事会成员分别达8.6万人、17.2万人。据国家统计局成都调查队的最新随机抽样调查结果，成都农民对村民议事会工作满意度高达95%。
而农村独立的第三方监督机构——村务监督委员会同样产生于城乡统筹改革过程中，起因就是因为以前的村“两委”对于村务决策、执行的不透明、不民主从而导致村民的上访，后来成立了由村民自己选出来的村务监督委员会，从而全程监督了村务的决策、执行过程，既充分表达了村民自己的意愿，又还了村干部一个清白，实现了“双赢”。
从“包办型”到“核心型”
纵观这8年，先上后下，再自下而上。作为改革发起者的成都市委和各级党组织在这场改革中有所为，有所不为。
在谋划农村产权制度改革之初，成都市委对改革中可能出现的新情况和新问题就进行了充分评估，前瞻性提出了依靠群众推进改革、依靠群众解决矛盾的基本思路，要求构建充分体现党的领导和“由民作主”有机统一的基层治理机制。
本着“充分尊重群众意愿、深入做好群众工作、维护群众合法权益”的原则，成都市委及时引导、总结推广农村出现的民主创新做法，引导全市农村逐步形成了一套行之有效的、在法定范围内的、规范的村级民主运行机制，即村党组织领导、村民(代表)会议或议事会决策、村委会执行、村务监督委员会监督的新型村级治理机制。
在以村民自主为特征的新型基层治理机制下，如何实现党的领导？审查议题程序的设置，又一次体现了草根智慧。议题未经过党组织的把关，不能提交议事会讨论。同时，党组织鼓励党员参选议事会，把议事会成员中的非党员培养发展成党员。这样，党的领导从有形变为无形，村支部由以前的“包办型”变成“核心型”。从而把党的意图和农民的意愿变得“水乳交融”，用成都市委组织部官员的话来说“这是一种更高明的领导”。成都在农村产权制度改革中试点农地确权、固化、“长久不变”就是在党组织的指导下完成的。
就这样，成都的新型村级治理机制的运行，使成都的统筹城乡改革实际上成为一场广泛深入的、可控的基层民主改革。