三峡后续规划超千亿资金分配引利益攸关方博弈
财经国家周刊201111期封面
多年来，地方政府争取项目落地，围绕着三峡的“后规划”进行了激烈博弈，最终遂愿。这一结局，也将拉开更多争夺大型水利工程“后续投资”的序幕
一本厚厚的规划，预示着三峡工程正式进入“后规划”时代。
5月18日，国务院常务会议讨论通过了《三峡后续工作规划》(下称《后续规划》)。
《后续规划》在肯定了三峡工程在防洪、发电、航运、水资源利用等方面发挥综合效益的同时，也指出其在移民、生态、地质灾害等方面还存在一些有待解决的问题，包括蓄水后给长江中下游航运、灌溉、供水等带来一定影响。
整个“后三峡”规划，获批的后续投资额达1238亿元。其中多数将投入移民安稳致富和促进经济社会发展项目。其所涉及的投资区域，已不完全限于三峡库区所处的湖北、重庆，也涉及长江中下游干流两岸、洞庭湖和鄱阳湖区、河口区等可能造成影响的省份。
多年来，地方政府争取项目落地，围绕着三峡的“后规划”进行了激烈博弈，最终遂愿。这一结局，也将拉开更多争夺大型水利工程“后续投资”的序幕。
利益攸关方博弈
多年来，地方政府为分享项目，围绕着三峡的“后规划”进行了激烈博弈；1238亿元投资规划的落地，或将拉开更多争夺大型水利工程“后续投资”的序幕
记者 张瑞丹
5 月18日，《三峡后续工作规划》(下称《后续规划》)出炉。三峡工程的后期规划，虽在学术界早是共识，但其规划的出炉却等了4年。早在2007年，重庆市与湖北省就不断向国务院打报告，希望三峡工程建成后，国家能延续或调整优惠政策，以适应运行管理期的需要。
重庆市最早提出设想，认为三峡工程进入正常运营状态后，移民、库区生态环境、地质灾害等遗留问题尚未完全解决，需要在后续工作中逐步完成。当时，国务院三峡工程建设委员会办公室(下称“三峡办”)也表达出了类似意愿。
按照最初规定，三峡工程一旦建成，进入运行管理期，三峡工程建设委员会就随之撤销，其国务院办事机构三峡办将划归水利部。
一波三折
2008年9月，在三峡工程建设委员会第16次会议上，三峡工程后续工作敲定，确定由三峡办会同国家发改委、财政部研究提出三峡工程后续工作方案，报国务院审批。
2008年10月，三峡办组织编制三峡工程后续工作规划纲要，选择湖北、重庆部分地区进行规划试点，并在水利部长江委员会(下称“长江委”)编制的《三峡水库可持续利用综合规划研究报告》基础上，编制《三峡工程后续工作规划纲要》(讨论稿)。
按照当时的设想，后期规划编制和通过都不会太困难，2009年应该可以颁布实施。但实际上，推进工作遇到意想不到的阻力。据《财经国家周刊》记者了解，仅就规划的名称，就产生了两派截然相反的声音。
一派认为，三峡工程既已建成完工，则无“后规划”一说；另一派则认为，工程归工程，但三峡库区仍面临移民致富、生态环境等相当多的后续工作，急需一个整体规划进行统筹。
2009年春节，时任三峡办主任的汪啸风，会同重庆市副市长谭栖伟、湖北省副省长田承忠等相关人员在北京开会。
据知情人士透露，会上汪啸风承认规划推进遇阻。他表示，国务院在征求各部门意见的过程中，“有一些部委持有不同意见”。
2009年2月，国务院批准了三峡办上报的《关于开展三峡工程后续工作规划的请示》。
2009年3月26日，三峡办三峡工程后续工作规划领导小组首次召开全体会议，部署后续工作的规划编制。一个月后，规划编制工作启动，长江委被委托承担规划编制的总成任务。
长江委长江流域水资源保护局原局长翁立达是参与编制的专家之一。据其回忆，编制的时间相对紧迫，仅用了5个月就完成规划初稿，先后经过了近20次大规模修改。
按照原计划，2009年11月可通过审议，12月通过国务院审批。但实际上，初稿完成后直到2011年才获得通过。
延迟的主要原因，在于这次规划与以往不同，并非由地方政府先调研拿出初稿进行汇总，而是“倒过来，湖北、重庆两省市不制定规划，只报项目”。
由于地方政府希望获得大量的后续投资资金，导致项目金额一度超过4000亿元。
“基层就是希望项目越多越好、越大越好，就拼命报，某县就报出了1000多亿元的项目。”知情人士对《财经国家周刊》记者透露。
在一次三峡工程建设委员会会议上，国务院一位领导说了一句“后续工作很重要，但投资不能超过三峡工程的建设投资”，最终才给规划项目定了调。最后，三峡工程建设委员会委托中国国际工程咨询公司奔赴各地，对申报项目进行一一审核，并最终砍掉大部分项目，再进行二次申报。至此，《后续规划》才算走上了审批的顺车道。
游说分成
1238亿元，是国务院通过的《三峡后续工作规划》的投资数目。
其中，最大投资部分，为移民安稳致富和促进经济社会发展，共安排461亿元；移民搬迁遗留问题安排128亿元。
按照此前三峡电站电力销售税收的地方分配，以上数字也将按综合淹没实物和移民搬迁任务量的比例进行分配，即湖北省占15.67%，重庆市占84.33%。
与三峡有关的各类税费的分配，一直是双方博弈关键。三峡工程建设分库区和坝区两部分。位于库区的重庆移民搬迁和淹没面积都很大，但最终产生发电效益的三峡电站，却在坝区湖北。
《后续规划》编制消息一出，湖北、重庆两省市就立刻开展各类费用研究，目的是争取更多的政策和资金。
2008年，湖北省政府就打报告至国务院，希望提高湖北省的税收分成，但未得到任何回应。
2009年全国“两会”期间，三峡工程即将竣工之际，湖北、重庆再次展开游说，希望能在新一轮分配中获利更多。
当时，重庆市专门组织了一场关于三峡库区经济发展情况的报告会。重庆市副市长谭栖伟在会上表示，三峡库区移民安置工作虽告一段落，但目前三峡库区经济远落后于全国水平，需要中央财政给予更多的倾斜。
湖北省通过组织材料上报的方式，提出目前税费的分配不符合属地管理原则，希望按照税法原则征税并重新分配，增加湖北分得的比例。
《财经国家周刊》记者获得的规划资料显示，整个“后三峡”规划已不完全限于三峡库区所处的湖北、重庆。除了重庆20个区县、湖北4个区县，还涉及长江中下游干流两岸、洞庭湖和鄱阳湖区、河口区等可能造成影响的区域。
据参与规划的专家介绍，在后续规划中，首次单独列出94亿元，用于处理三峡大坝对整个长江中下游的影响。
对于1238亿元的来源问题，知情人士透露，后续规划将按照每年100亿元、共11年的规模，从国家重大水利工程建设基金中列支。该基金是为支持南水北调工程建设、解决三峡工程后续问题以及加强中西部地区重大水利工程建设而设立的政府性基金。
而剩下的100多亿元，则可能从三个途径获得：延长11年的后续规划时间；从长江三峡集团总公司的电力收入、税收中解决；或者提高三峡上网电价。不过，《财经国家周刊》记者通过采访当地政府了解到，后两者虽“理论上可行，但实际上很难落实”。
2010年，三峡工程建设委员会第17次会议上，三峡集团董事长曹广晶表示，积极履行社会责任，积极支持改善库区移民生活、保护生态环境的后续规划项目。将三峡电站收入、上缴的国有资本金收益的一部分用于后续规划，需要财政部、国资委综合平衡，出政策。“只要财政部、国资委下文明确，三峡总公司的税收及税后利润都是上交国家财政。”
三峡集团总会计师杨亚则认为，三峡工程建设的投资范围是有边界的，不能把建成以后运营阶段的事情，与建设阶段的投资混为一谈。“哪个大型建设项目没有后续问题？后续规划的许多项目与地方经济发展相关”。
“库区淹没范围以外修条路，为什么要列入三峡后续规划？长江上再修座桥，为什么算三峡后续工程？搞个工业园区也该与三峡工程挂钩吗？不能将所有的地区经济发展需求，都算到三峡工程身上。”在接受《财经国家周刊》采访时，杨亚指出目前部分地方政府上报的后续规划项目投资“有许多还需要具体的技术设计与方案论证”。
压力重重
三峡工程后续工作的重点，其实相当明确：移民安稳致富、生态环境保护和地质灾害预防治理，并列成为下个十年的关键词。
按《后续规划》要求，湖北及重庆库区移民生活水平需分别达到两省(市)的平均水平；库区的干流水质需稳定在Ⅱ类，支流水环境质量明显改善，消落区逐步具备正常的生态调节能力；库区地质灾害防治长效机制需建立起来。
三峡库区地跨两省(市)的26个区(县、市)，是国家连片贫困区。
今年1月9日，在重庆市第三届人民代表大会第四次会议上，重庆市移民局作《三峡(重庆)库区移民工作报告》时指出，移民搬迁安置遗留问题解决难度较大；部分移民生活仍然困难；库区的产业发展滞后，转变库区经济发展方式的任务繁重，并且，部分移民的就业难以适应市场化和产业调整升级的要求，存在就业难与用工荒的矛盾。
这些问题，湖北省也无法回避。另一方面，生态问题也在影响着三峡
库区的百万移民。
特殊自然条件与复杂的地质结构，决定了三峡库区的环境容量十分有限。历史上的三峡，就是暴雨、洪水频繁的地质灾害多发区。三峡工程的建成，也在逐步改变着三峡的固有格局。
5月23日，国土资源部地质环境司负责人公开指出，“三峡工程建设以来，地质环境条件受到了一定程度的改变，出现地质灾害隐患点增多，地质灾害险情发生频繁现象。”
该负责人对媒体介绍说，三峡水库正常运行后，水位抬升几十米至百余米，水位涨落频度加大，剧烈地改变了岸坡的水文地质条件，加剧对水库边坡稳定的不利影响。
在达到新的相对稳定之前，“必然面临着一个较长时期的库岸再造过程，必然会产生新的不稳定岸段，容易引发崩滑体的复活并产生涌浪灾害。”此外，水华、消落带等问题，也在深刻影响库区，乃至长江中下游的生态环境。
自2003年5月首次蓄水、6月长江就首次出现水华，数年来该现象不曾放缓，湖北、重庆多次公开承认，三峡蓄水后，支流水质恶化，水华现象的发生范围、持续时间、发生频次明显增加。
“这意味着蓄水改变水流条件，水体自净能力下降，污染物的降解速度减慢。” 水资源保护专家、长江委长江流域水资源保护局原局长翁立达对《财经国家周刊》记者说。
据记者了解，上述问题，有的在三峡工程论证中已有预见；有的是在工程建设期已经认识到，但当时难以有效解决的；有的则是提出了更高标准。 “三峡工程的定位没有含糊过，第一是防洪，是一个民生工程。对防止中
下游的洪涝灾害是很重要的；所以，我们的观点就是防洪，不是发电，这是一种生态环境效益。负面的影响都是相对小一点的砝码。”翁立达对《财经国家周刊》记者说。
全流域管理设想初现
对地方政府而言，《后续规划》的通过，犹如一支强心剂。但作为一个涵盖范围广、时间跨度长、涉及人口、资源、环境、经济、社会等多个领域的庞大规划，实施起来并非易事。
在三峡库区采访期间，部分地方官员对《财经国家周刊》记者表示担心，怕出现“规划规划，墙上挂挂”的局面；也有人担心，后续工作的效果可能会因管理机构复杂繁多、部门利益千丝万缕而“打折扣”。
对此，《后续规划》中特别提到，要严格界定相关工作任务和投资，不重复、不替代；坚持中央统一领导、分省市负责、以县为基础的管理体制；正确处理国家与地方，国家、集体与个人，上游与下游，近期与远期，枢纽工程与库区，整体与局部等方面的关系，统筹协调，以确保规划预期目标的实现。
此种要求，使得对整个长江进行全流域管理的设想初现雏形。
所谓流域管理，其重点在于跨越部门与地方利益，设立流域综合管理机构，负责重大事情的决策和协调。
在这一方面，美国田纳西河流域管理局是可以借鉴的案例。在上世纪30年代，时任美国总统的罗斯福，授权该管理局专门负责田纳西河谷的综合开发与管理。其职责不仅包括发电、治水、生态保护，甚至还提供河谷内的交通、粮食生产的所有解决方案。如今，田纳西河已成为美国治理得最好的河流系统。
而目前长江流域面临的问题是，防洪调度由水利部(国家防总)负责、发电调度由国家电网负责、通航调度是交通部的职责，隶属于国资委的三峡集团负责枢纽工程运营与资产经营，长江各支流水电站归属于不同的发电公司，上下游各级地方政府从不同角度提出多种要求，“各自为政”。
今年长江中下游大旱，有地方政府指责三峡大坝未能及时放水，加重旱情；而认为“三峡工程很大程度改变江湖格局”、对鄱阳湖影响巨大的江西省，也不惜背上“自私”之名，试图建设鄱阳湖生态水利枢纽大坝，来抵消三峡大坝带来的问题。
“美国人先制定田纳西流域管理法，法律规定田纳西管理局兼有行政与企业经营双重职能，局长由总统直接任命，有权协调不同部门不同州的相关问题。中国可以从中借鉴很多经验。”杨亚对《财经国家周刊》记者表示。
目前，最希望将三峡库区纳入长江全流域管理的，当属水利部长江委。他们认为，如果三峡的管理与长江中下游地区的管理互相割裂，那将很难解决各种矛盾。
长江委主任蔡其华早前在接受《财经国家周刊》记者专访时指出，现有法律已授权水利部委托流域机构，对流域上的水行政管理实施综合管理模式。但蔡其华也表示，目前缺少一个有权威性的流域管理机构，综合管理还面临诸多困难。
“目前还属于大规模水利建设的展开阶段，未来十年要全国投资4万亿。”蔡其华说，“作为建设阶段，职责在各级水行政主管部门，这样的建设力度和强度，完成建设任务可能更有利一些；只有等到大规模建设阶段基本完成后，在那个基础上，随着国家行政体制的改革，真正意义上的流域管理委员会才会建立起来，真正在流域行使水行政、水资源、流域的综合管理。”
(实习记者程明对此文亦有贡献)