◎文_涟中

　　政策很给力，规避很容易？

　　“六一”前几天，西部某市一家卖场负责为顾客办理预付卡业务的小刘比平时更忙了。“不少人都说要赶在实名制实施之前办卡，有的一买就是几十张，把我累得够呛。”

　　“我们已经实施好几天了，现在有来买卡的人，采购的总金额超过了规定的数额，我们都要求他出示身份证，并进行登记。”小刘说，这几天，来自公家单位的购卡人数量明显减少，更多的是咨询预付卡实名制的具体操作流程。这便是预付卡新规带来的直接影响。

　　“新规的发布非常好。预付卡这两年已经成了新的贿赂形式。”著名反腐专家、中央党校教授林喆告诉记者：“这次下发《意见》针对的是预付卡赠送行为，可以说是首次给出这样的规定。”

　　四川省纪委一名官员也持类似观点。他指出，对预付卡实行实名制，增大了腐败的成本。今后发现预付卡腐败的线索，可以根据商场已有的记录，顺藤摸瓜，圈定范围。

　　“此次预付卡实名制的新规，是观念更新的体现。以前三令五申提出严禁发放代金券、预付卡，但是收效甚微。现在虽然只对发卡主体做了各种限定，但毕竟规定了需经过审批程序才允许发放预付卡，这是一种疏导和规范。”中国人民大学教授杨建顺说。

　　“我的生意可能没法做了。”深圳市一名专事卡类回收的“黄牛”担心，按照“实名制后随时可以挂失”的规定，如果他回收了卡，卡被人用身份证挂失，就会变得毫无用处。

　　不过，预付卡实名制也引起了一些质疑，其中代表性的观点是：实名制能真正做实吗？

　　除了上文提到的“小额多次”，还会不会出现商家与消费者结成“攻守同盟”规避新规限制的情况？还有很多人关心，用卡是不是也该实名？

　　四川省纪委上述官员认为，新规仍然给利用预付卡行贿受贿提供了一定的空间。

　　在北京、上海、广州，有的商家甚至表示，新规只是一个规范性文件，并无细则，难以操作；更有人对“七部委联动”的成效持怀疑态度。“多部门都管，会不会最后成多部门都不管？”吉林一位专家称。

　　5月31日，央行就预付卡实名制相关问题出台一系列规定。值得期待的是，随着一个个部门细则的出台，上述疑问或许将得到有效的化解。

　　实名制的实践

　　实名制是当前国际上公认的反腐利器。形形色色的实名制中，储蓄实名制在反腐败方面取得的成效最为突出。储蓄实名制提出的背景与预付卡实名制相似：彼时，利用存折、存单等行贿受贿的现象很普遍。

　　2000年4月1日，国务院发布《个人存款账户实名制规定》，储蓄实名制正式实施。

　　此前的腐败要案中，存折、存单是贪官敛财的主要手段。如已被判死刑的海南省东方市原市委书记戚火贵，其家族的金融资产中，光活期存折、存单就有60个；河南省灵宝市地税局原副局长卫建设的存款高达439.35万元……

　　“储蓄实名制对查明犯罪嫌疑人在某一阶段的存款、取款情况有帮助，还可以防止私设‘小金库’。”办案人员表示，储蓄实名制出台以后，他们到银行查账的次数越来越少了，因为直接用银行存款、存单行贿、受贿的方式逐渐减少。这便是储蓄实名制的成效之一。

　　不过，储蓄实名制并未有效遏制腐败现象高发的态势。后来查处的案例显示，行贿多转向使用现金。同时，受贿者绞尽脑汁藏匿现金：锁保险柜的、挖地三尺的、专门设“藏金窟”的，五花八门。如重庆市司法局原局长文强就将现金人民币115万元和港币、欧元、澳元若干用两个背包装好，转移藏匿在其远房亲戚郑家英家楼顶的蓄水池中。

　　随着贪官隐匿财产的手段日趋多样——如将受贿所得用于投资股市、房地产，或与他人合办企业等——储蓄实名制对贪官的震慑效果打了折扣。究其原因，关键在于没有其他科学、有效的措施与储蓄实名制相配套。这也是很多“善政”最终未能落到实处的原因之一。

　　近年来，许多学者撰文呼吁，继储蓄实名制之后，紧接着应该建立金融实名制，著名反腐学者王明高教授就是其中的代表之一。

　　王明高多次表示，中国特色的科学反腐制度，主要应包括家庭财产申报制度与金融实名制度。

　　金融实名制要求每一个公民在任何一家金融机构开设任何账户时都必须使用实名，而且所有的金融交易也必须使用真实姓名并记录在案。通俗地说，就是一个人一生中所有与金钱有关的交往都必须通过类似身份证的账号进行。它已在近100个国家和地区施行并取得了明显效果。

　　预付卡实名制，无疑是向着金融实名制又迈了一小步，但前面的路还很长。

　　破冰，从预付卡实名制开始

　　一张预付卡，金额少至100元，多则数万元。但相对目前披露出来的腐败大要案件动辄几百上千万的受贿案值，单纯预付卡行受贿的案值还算不上引人注目。一位长期从事反贪工作的检察官告诉记者，在他个人经办的贪腐案件中，收受预付卡被最终认定为受贿的极少，因为“金额相对都不大”。

　　如果说储蓄实名制瞄准的是贪污受贿问题，那么，预付卡实名制则针对的是红包礼金问题。

　　历年来，从中央到地方，都三令五申，严禁收受红包礼金。但红包礼金问题却屡禁不绝，俨然已成一道顽疾。作为治理红包礼金的配套措施之一，实施预付卡实名制无疑是一次新鲜的尝试。不少专家还为预付卡实名制的改进、配套措施支了招。

　　中央党校教授林喆提出了两点细化的建议。首先是持卡人必须实名登记。比如，购卡人实名购进卡后，接受卡的人在消费时拿不出购卡人的身份证，就必须拿出自己的身份证。购卡人在办卡时会留账，而接受卡的人在消费时也会留账，这样可以很容易查出两人的关系。“如果预付卡的赠受双方之间存在利益关系，被赠与者就会有心理负担。这就能多少制约些预付卡受贿行为的发生。”林喆分析说。

　　此外，她认为，如果是单位买卡，则应该有一个公示。公示单位这一年发了多少卡，以及所有收卡人的名字。之后，发卡单位应该到消费单位进行核对，这就是一个审计制度。如果赠送给别人，消费单位会显现卡被谁使用了。“我们的目的，就是不让受贿人这么顺当地拿到卡。”林喆说。

　　“从大量的案例来看，说不知道收预付卡属违纪违法行为，这只是一个借口。”四川省纪委一名官员强调。关于预付卡实名制的改进问题，该官员也作了分析：“相关部门应出台细则，明确相互职责，尽快填补监管盲区；还要防止预付卡腐败向其他方面转移，衍生出更多的新型腐败。”

　　预付卡实名制能否像公众期待的那样，成为从源头上遏制腐败的良方？

　　中央党校教授蔡霞指出：“这是从末梢治理腐败。从遏制腐败的源头来说，不应去限制预付卡，而是应考虑怎么去规范、限制权力。现在推行预付卡实名制可以说是舍本求末，我觉得效果不一定会好。”

　　在四川省纪委上述官员看来，说预付卡实名制“治标不治本”并不准确。“预付卡实名制是和从源头上治理红包礼金的措施相配套的一种手段。治本是一个庞大的工程，不可能毕其功于一役。先从制度上、从重点领域中选择便于操作的问题，以预付卡实名制破冰起步，由易至难地各个击破，到了一定时候，再将上述制度整体推进，治理红包礼金的任务才能宣告完成。”这名官员指出。

　　“预付卡实名制，随着它的渐渐完善，可以为红包礼金治理积累经验，可以将防腐败的篱笆夯得更紧。”一名长期从事反腐研究工作的专家评价预付卡实名制新规时用了这个形象的比喻。

　　迈向善治的反腐败

　　此番，由预付卡实名制引发的公众热议，争议之外，亦有共识。一般认为，治理预付卡腐败过程中释放出的未来反腐败将更加注重多方联动、反腐制度精细化等信号值得关注。这些信号，反映了中央治理腐败的思路。

　　反腐如何合纵连横

　　多部门联动反腐，是这些年来我们反腐败的一个成功经验。

　　“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众的支持和参与”的反腐败领导体制和工作机制，经过多年的实践，在惩治和预防腐败体系建设中已发挥了积极的促进作用。

　　反腐专家认为，多部门联动的威力在于职能联动、形成合力，最终封堵漏洞。

　　从公开报道可知，许多的贪腐案例成功告破，均和纪委组织协调、相关部门联合办案有关。

　　2003年6月25日，国家审计署时任审计长李金华向全国人大常委会作的报告，揭开了农发行的“租赁”大案：1996年至1999年，农发行总行以租赁的名义，委托一家公司购买电子设备和汽车等固定资产，总金额9.2亿元，其中8.1亿元曾被挪用投入股市进行股票买卖，所获收益去向不明，涉嫌重大经济犯罪。此案最终导致农发行总行两名副行长被判处无期徒刑。

　　由此观之，纪委、监察、检察等反腐败机关与审计部门联动，对于具体案例的侦破，殊为重要。

　　但现实中，总会出现新情况。

　　仅以商业预付卡为例。2001年底，安徽省纠风办、合肥市纪检监察等多部门邀请合肥十几家商场的负责人召开联席会议，重申严禁制售和使用代币预付卡、券。

　　商场的刷卡机被查封后，背面贴有磁条的预付卡是不能用了。但很快，不用刷卡机的“会员证”和“内部提货券”又出现了。当地纪委干部称，这给治理出了难题。“那时我们就觉得部门的合力还不够，还需要多部门的参与。”

　　一位老纪检干部认为，“2011版”预付卡治理文件充分考虑了治理的复杂性。“所以你看到这次中国人民银行、监察部、财政部、商务部、税务总局、工商总局、预防腐败局‘一起上’。你数一下，7个部门啊。”

　　回顾此前多部门联合治理工程腐败取得的成绩，也许可以给此次预付卡腐败治理更多的信心。

　　近些年来，一些领导干部以权谋私甚至索贿受贿已成工程承包中的“潜规则”。为此，2009年8月，中央决定用两年左右时间集中开展工程建设领域突出问题专项治理。

　　今年5月17日，最高人民检察院、监察部联合举行新闻发布会，会上介绍说，2009年9月至2011年3月，全国纪检监察机关共受理工程建设领域违纪违法问题举报3.31万件，立案1.72万件，结案1.56万件；给予党纪政纪处分11273人，其中厅(局)级干部78人，县(处)级干部1089人。

　　同期全国检察机关共立案查办工程建设领域职务犯罪案件12344件15010人，其中贪污贿赂案件11050件13416人，涉案金额29.9亿余元；渎职侵权案件1294件1594人，为国家挽回经济损失3.6亿余元。

　　前述老纪检干部认为，取得这样的成绩，与相关职能部门的通力合作密不可分。据了解，中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组有19家成员单位，包括最高检、发改委、审计署等核心部门。而地方上基本延续了中央的布局。

　　当前备受关注的公车专项治理，也同样采取多部门联动机制。中央公务用车问题专项治理工作领导小组包括了中央纪委、中央办公厅、国务院办公厅等十多个部门。

　　一名长期关注公车改革的干部指出，有些问题是屡禁不止、屡教不改和需要标本兼治的顽疾，此次动用多部门治理，其效果值得期待。

　　反腐精细化升级

　　今年5月底，预付卡管理意见出台后，有学者表示，这次治理只着眼细节末梢，有头痛医头、脚痛医脚之嫌。

　　本刊记者采访中，四川省多名纪委干部表示，对上述学者观点不认同。“从《意见》的内容来看，这最终是为了反腐败，同时也说明我国反腐败越来越精细化了。”

　　反腐精细化，从近年的实践看，就是“圈出重灾区，盯住新动向，瞄准关节处，刹住风气源”。

　　精细化和反腐联系在一起，2007年是个节点。是年1月初，中央纪委第七次全体会议通过公报，详细列举了近年出现的一系列新的腐败形式，这些形式基本涵盖了与领导干部们经济生活密切相关、同时也最可能滋生腐败的主要方面。公告传递了一个信息：高层已经将官员的生活细节纳入了反腐视野。

　　反腐专家认为，这意味着反腐精细化的开始。2010年2月，中共中央印发了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》(以下简称《廉政准则》)，时称8项禁令、52个“不准”。

　　相较于1997年施行的准则，去年修订后的《廉政准则》篇幅更长、条数更多，由30个“不准”增加到52个，同时也出现了诸如“禁止违反规定干预和插手市场经济活动，谋取私利”等一些新的提法。

　　成都市一名老干部认为，《廉政准则》的实施标志着党对党员领导干部的纪律约束已从过去较宽泛性的管理，向精细化管理转变。同时，他告诉本刊记者：“你还可以关注一下四川的廉政风险防控机制建设，它也是精细化反腐的一个典型。”

　　2011年1月，中央政治局常委、中央纪委书记贺国强在中央纪委六次全会上提出“全面推行廉政风险防控管理”，要求在全国范围内全面推开此项工作。

　　早在2010年初，四川省纪委就开展了廉政风险防控机制建设试点工作，2011年2月起在全省全面推开。

　　四川省纪委一名干部介绍，在实际操作中，四川一些市州、部门从点、线、面三个层次确定了工作重点。在面上，确定城乡基层以及权钱物相对集中的党政机关和部门作为重点；在线上，确定国土、建设、交通、卫生、教育等行业和系统作为重点；在点上，确定重大建设项目、重要工作岗位、权力运行的关键环节作为重点。开展廉政风险防控机制建设一年多来，成效比较明显。

　　制度反腐如何更见实效

　　对于实名制对遏制预付卡腐败的作用，媒体评论员舒圣祥认为，规范措施虽然对预付卡腐败会形成一定程度的威慑，但更为紧要的，仍在于整体反腐力度的提高和根本性反腐制度(比如官员财产公示)的建立。毕竟，预付卡只是腐败交易的途径之一，腐败交易的其他手段还很多。

　　那么，执政党要面对的是，反腐如何知难而进？如何进一步提高反腐倡廉工作科学化水平，增强反腐实效？2008 年，《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012 年工作规划》出台，被认为是新时期反腐倡廉工作的一大亮点。这标志着我国反腐败斗争走向科学化、系统化、规范化。

　　但公众不解：我国反腐法规不可谓不完备，规范内容不可谓不细致，反腐机构不可谓不强大，但是，这样严密的反腐制度，仍然无法遏制腐败官员的前赴后继，无法遏制反复的高发态势。

　　这是为什么？

　　反腐问题专家王明高在《人民论坛》杂志上给出答案：制度执行没有刚性。要提高反腐倡廉制度的执行力，必须提高制度的质量和执行的刚性。

　　一名长期从事反贪工作的检察官也对本刊记者感叹：“我们国家不是没有法规，而是有了法规如何落实的问题。”他激动地说：“经常不落实，反倒打击了信心，倒不如不要。”这种说法虽然激烈了些，但当前如何增强制度执行力，的确是一个迫在眉睫的问题。

　　此外，世界各国从加强对人的教育、对权力的制衡和对个人财产的监督等方面，已建立了一系列预防和惩治腐败的制度。特别是在权力制衡和个人财产监督上，一些发达国家已形成了一整套比较成熟的权力制约模式。如家庭财产申报制、金融实名制、公民信用保障号码制等经济社会管理制度。这其中既包括直接打击腐败的反腐制度、反腐机构，也包括与之配套的辅助性制度。这些制度的组合运用，对于政治权力的制约和腐败犯罪的预防惩处，起到了至关重要的作用。

　　此次关于预付卡实名制的采访临近结束时，多名采访对象均认为：如何根据我国的国情，充分学习国外先进经验，这是我国反腐败工作下一步的关键。(本刊综合)

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