“管理就是服务”的嘉兴注解

　　■观察记者 陈海兵

　　从成立全国第一个新居民事务局、创立“专门机构协调型”服务管理体制新模式，到在浙江省率先开展居住证制度改革，倾力打造全国社区求助服务模式的嘉兴样本，再到构建“党委领导，政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局⋯⋯嘉兴一直在努力、探索和实践。

　　在嘉兴看来，“管理就是服务，创新社会管理，也是在创新服务人民的方式方法，如何做到更好地为人民服务。”

　　全国第一个新居民事务局

　　行走在嘉兴的大街小巷，无论是在城市角落还是在农村集市，总能听到各色外乡方言。

　　随着社会经济的发展，嘉兴和绝大部分的东部沿海城市一样，大批无组织的外来流动人口来到嘉兴谋求发展。截至到2010年底，嘉兴市登记在册的新居民已经达190万人，相当于户籍人口的57.1%，其中外省市人员占88.5%，有14个镇(街道)已经超过当地户籍人口。

　　“他们是谁，他们来自哪里，现在哪里，有何诉求，如何凝聚，考验着政府的社会管理能力。”嘉兴市新居民事务局副局长张俊对观察记者说。

　　大量的人员流动对社会管理提出很大挑战。传统的户籍管理是一个萝卜一个坑，萝卜就在坑里边，而人口流动，就可能导致另一个坑里可能有几个乃至好几十个“萝卜”。相应的基本公共服务、公平正义诉求以及由此而引发的社会治理等一系列问题就产生了。如何调动流动人口建设流入地的积极性，保障流动人口在流入地的各项社会福利，让流动人口不至于因心态失衡引发行为失控，成为了城市发展中必须解决的紧迫问题。

　　面对这一世纪难题，嘉兴人没有回避，而是迎难而上、积极探索与创新。“他们干最重、最累的活，拿最少的工资，也没有什么福利，蛮不公平的。”外来人员的辛苦劳动，嘉兴人看在眼里，疼在心里。

　　理念的转变必然带来行动的更新。21世纪初，嘉兴首创了“农民工之家”，随后“农民工之家”遍地开花。2005年初，嘉善县建立了“新嘉善人”管理委员会，并首批录用222名协管员专门从事服务新嘉善人的工作。2007年6月1日，平湖市成立了全国首个“新居民事务局”。三个月之后的9月25日，嘉兴市新居民事务局成立了。这是全国首家地级市服务管理新居民的机构，由此也创立了“专门机构协调型”服务管理新体制。

　　但一切工作无先例可循，创立之艰辛自然可以预见。在张俊看来，新居民事务局的成立，给社会传达了一个信号，就是现在政府有专门的部门在为新居民服务，在给新居民以鼓励和实际帮助的同时，让新居民更好地融入嘉兴，为嘉兴做出更多的贡献。

　　新居民事务局成立后的第一件大事，就是规范称呼。“在嘉兴，流动人口只有一个称呼，就是新居民。”所谓新居民，即指人在嘉兴、户籍不在嘉兴的创业、务工、经商人员。其中既有进城务工的农民，也有高级知识分子。“从没想到过在异乡也会被称为‘居民’。”已来嘉兴十多年的向科带着浓重的四川口音说。从一个建筑小工起家的向科，如今已是一个包工头，带着几十个兄弟。日子越过越好，但长期以来在向科心中却有个疙瘩—“我是个农民工，再有钱也只是个农民工。”

　　如今，向科不仅不再受“农民工”称呼的困扰，还能领取嘉兴的居住证。2007年11月20日，平湖市新埭镇发出了浙江省第一张居住证。从2008年4月1日起，嘉兴市停发暂住证，全面推行居住证制度。 “‘暂住’和‘居住’只差一个字，但是外地人变成了本地人，内心感受到了尊重，也获得了一种归属感。”向科回忆起这一幕时，脸上的笑容灿烂无比。

　　居住证代替暂住证，不仅提高了新居民心理的归属感，还在劳动就业、社会保障、子女教育等多个方面让新居民享受到了越来越多的本地居民待遇。在居住证制度实施中，根据不同情况和条件，设置相应的标准，实行临时居住证与居住证分类管理。不同类别的居住证对应不同的政策待遇。

　　尽管目前还存在着公共服务资源的有限性与稀缺性，与现实中新居民的需求还存在着一些不对等的矛盾，但还是引来了本地居民的一片“嫉妒”声。

　　截止2010年底，嘉兴市新居民子女公办学校就学率将近70%，其中海盐县达90%。“对新居民小孩的关注就是对新居民的关注”，嘉兴启新学校副校长俞国兴说，“新居民不远千里来嘉兴打工，其实也是为了孩子。把新居民孩子的上学问题解决好了，就是为新居民解决了最大的顾虑，能让新居民全身心地投入到建设嘉兴中去。”

　　“从表面上看，嘉兴的创新是新居民事务局这一新机构的创立、对流动人员称呼的改变和居住证的改革，但从深层次上来看，则是政府工作模式由管理向服务的转变。”复旦大学一教授如此评价嘉兴的社会管理创新。

　　接过城乡统筹的接力棒

　　经过改革开放30多年来的持续发展，嘉兴人均GDP正加速向10000美元迈进。在快速发展中，嘉兴遇到的挑战，不比取得的成绩小。从总体上来看，嘉兴的经济结构已达到工业化社会中后期阶段水平，但社会结构明显滞后于经济结构，经济发展和社会建设、社会管理呈现“一条腿长、一条腿短”的状况。

　　为了改变两条腿不协调的状况，在多次到各地调研、取经的基础上，2008年10月16日，嘉兴在全国地级城市中率先成立专门的社会工作机构—嘉兴市委社会工作委员会，并由市委常委、组织部长担任首任市委社工委书记。

　　“这下子，大伙儿看到了市委的力度和决心。”嘉兴市委社工委书记的“高配”在某种程度上促进了社会工作的顺利开展。由10位复旦大学等高校教授组成的“嘉兴市社会工作专家库”不定期地为嘉兴提供智库支持；扬帆、春雨等60多个专业社工服务机构已承担起开展社会福利、教育、卫生和社区建设方面的专业社工服务。至今，嘉兴已构建了“横向到边、纵向到底”的社会管理格局。

　　在解决枢纽型社会组织构建、工作方式创新等难题的同时，社会管理与经济发展不相协调的根源在哪？这个问题摆上了嘉兴市委、市政府决策者的案头。

　　经过多次调研、多方调查发现：嘉兴社会转型、社会管理滞后的原因主要在于体制机制，特别是城乡二元体制尚未根本打破。

　　社会转型离不开经济转型，特别是城镇化的保障和支撑。嘉兴城镇化严重滞后于工业化，城镇化率按居民居住地计算仅为33%左右，按常住人口刚超过50%。为此，嘉兴积极利用区域资源禀赋相对均质，城乡发展较为均衡的区位条件，坚持把统筹城乡区域发展作为推进经济社会转型的突破口。

　　2008年4月，被列入浙江统筹城乡综合配套改革试点唯一地级市后，嘉兴市加大力度推进“两新”工程(现代新市镇和城乡一体新社区)建设，农村居民的生活质量得到进一步的提高，农民创富和新农村建设向更高层次、更宽领域拓展。

　　而仍然不相适应的是，嘉兴市农业分散经营等问题突出，农村生产与农民生活方式严重背离。

　　“其中部分农民对原有的农村养老保险制度意见比较大，农民‘老无所养’、‘因病致贫’的现象还一定程度存在。”嘉兴市劳动社会保障局副局长倪建强告诉观察记者。

　　随着农村经济社会结构的变化，农村家庭结构与城市家庭一样，小型化趋势日益明显，普遍转变为“4-2-1”模式，使“养儿防老”的传统观念面临挑战，而且城乡居民的医疗需求随着经济发展和生活改善在不断提高，人们普遍期待政府建立新型的社会养老、医疗保障模式。

　　在此过程中，嘉兴人深深认识到统筹城乡发展、实现城乡一体化，不是一两个部门的事情，也不是在一两个方面完成突破就能实现的，而是要在不断发展经济的同时，完善制度，在多个领域同时改革、实现联动。

　　于是，我们看到了嘉兴按照试点城市“先行先试、率先突破”的要求，创新实施了充分就业、社会保障、户籍制度、新居民服务、涉农管理、村镇建设、金融体系、公共服务、区域统筹等“十改联动”。以此深化改革、促进体制机制的创新，从而实现城乡统筹发展与社会管理的创新，尤其是促进形成推进城乡基础设施、公共服务设施等基本公共服务均等化建设的制度机制；改变以往的以农事为主的社会管理模式，探索新型农村社区的市民社会管理方式，形成城乡统一协调的社会管理体制。

　　“‘十改联动’虽是为配合推进城乡一体化而提出的，但具体内容都在围绕如何更好地进行社会管理，为民服务。其本身就是嘉兴重大的创新社会管理举措之一。”嘉兴市农业和农村工作办公室一负责人对观察记者说。

　　在统筹城乡发展、推进城乡一体化的过程中，需要社会管理方式方法的创新来为其做支撑；而创新社会管理，在某种程度上来看就是改变以往以城市为主的公共服务布局模式、以及农村以农事为主的社会管理模式，创新理念和思想，创新工作的方式方法，从而实现为市场主体服务，为社会服务，为人民服务的宗旨。

　　由此引申说开，在嘉兴，创新社会管理正是接过统筹城乡发展的接力棒，为嘉兴社会经济的可持续发展提供源源不断的动力支持。

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