1998年建成通车的苍梧环城一级公路几乎经历了梧州交通发展的全过程，也一直处在梧州市公路网的变革与整合中心，从其修建模式、经营权之变更，可以窥见公路收费背后的利益纠葛

　　本刊记者/杨迪 (发自广西梧州)

　　十公里的“环城”一级公路

　　“你好，收费十元。”伴随着收费杆的一次起落，龙圩收费站的收费员面无表情地重复这样一句。这里距离广西梧州市区15公里，位于苍梧环城一级公路南端，是从南宁进入梧州走207国道必经的收费站。

　　龙圩收费站原为苍梧一级公路收费站，2009年7月，由于梧州市进行车辆收费整合而更名。苍梧环城一级公路在南梧二级公路的基础上改造扩建，于1998年10月1日正式通车。

　　环城公路并不环城，只是一条靠着苍梧县城的直路，长10.1公里。出梧州市区，向西南沿路行驶，经过梧州商贸学院约500米后就进入了苍梧环城一级公路。平整的、铺着沥青的路面，被绿化隔离带分割成双向六车道。据出租司机黄师傅介绍，这条路在2009年刚刚翻修过，翻修之前路上很多碎石和大大小小的坑，根本不能达到一级公路的标准。

　　然而翻修之后平整畅通的路面不过几公里光景，转过苍梧大转盘，路面状况便急转直下，道路迅速收窄为双向四车道，路面变成水泥板，伤痕累累，间或还有碎石和坑洼，这样颠簸行驶5公里之后就到了龙圩收费站。

　　在收费站两侧竖立的牌子上，标明了收费标准、收费单位、主管单位和收费所依据的文件。收费截止日期为：2034年6月30日。

　　一条于1998年通车的道路，为什么会有长达36年的收费期？

　　据工商部门等公开资料显示，苍梧环城一级公路最初为合作投资的经营性公路，一方为苍梧县电力集团有限公司，另一方为香港新创建集团有限公司的全资子公司灏荣发展有限公司，于1997年9月1日合资注册成立广西苍梧新苍公路有限公司，注册资金6400万元。苍梧环城一级公路自1998年10月1日建成通车，总投资1.6亿元。港方出资占70%，经营期限为25年。

　　自1998年10月1日建成通车后，这条一级公路的收费标准始终为7元/车/次(小车)。据香港新创建集团的年报数据显示，自2001年至2004年三年时间里此公路的日平均车流量达5000辆，自2006年起，日通行量略有下降，但平均维持在日通行量4000辆车左右，按照每车7元/次的通行收标准计算，苍梧环城一级公路一年收费为1022万至1277.5万元，12年应可收回全部投资。

　　但在2008年，梧州市政府开始筹划整合交通资源。梧州市人大财经委主任林伟光告诉《中国新闻周刊》，整合的目的是为了方便市民出行，拓展城市板块并改善投资环境，方案由市委市政府决议，经广西自治区政府审核批准。整合后，由梧州市交通投资有限公司(以下简称梧州交投)作为统一的管理经营公司，同时也是后续梧州交通建设融资平台。

　　工商注册信息中显示，梧州交投于2008年10月18日注册成立，由梧州市政府授权市国有资产监督管理委员会(以下简称市国资委)投入2亿的注册资金申请设立，属于国有独资公司，主要从事国有交通资产的产权(股权)管理和资本运营等。

　　原本获得了25年经营权的新苍公路公司，在经营10年后遇到了政策变化。苍梧环城一级公路被列入梧州市政府交通整合计划中，交投公司在2008年完成工商注册后，即通过银行贷款的方式一次性回购了苍梧环城一级公路的道路经营管理权，至此苍梧环城一级公路由中外合作经营性公路转变成为政府还贷性公路。

　　在梧州市政府网站中公示的人事信息可以看到，梧州交投的法人代表及总经理黄猛，同时兼任梧州市交通局办公室主任，2010年7月后，被提任为市国资委副调研员。

　　被无形延长的收费期限

　　2009年的这轮回购整合，使梧州交投公司拥有4个路桥通行费收费站(含龙圩收费站)，7座桥梁，1个隧洞及总里程约40公里的国道公路的管理经营权。据梧州交投公司副总经理郑小萍介绍，2010年梧州交投全年收入5000余万，主要来自路桥收费。

　　龙圩收费站的收费标准依据是《关于梧州市城市路桥机动车辆通行费收费标准方案和收费管理办法的批复》(以下简称《整合收费办法》)，该整合收费办法于2009年7月1日发布，是“根据《中华人民共和国公路法》《收费公路管理条例》《城市道路管理条例》和自治区人民政府《关于梧州市城市路桥机动车辆通行费收费标准方案和收费管理办法的批复》(桂政函〔2009〕69号)，结合梧州市实际”制定的。

　　整合收费办法提出：对梧州市已落成并分别收费的“六桥一路”和在建的西江三桥统一收费。“六桥一路”中的“一路”就是苍梧环城一级公路。整合还重新调整了7个收费站的分布，使之从城市中心调整到城市四周。

　　整合内容之一是将“六桥一路”的收费期限重新统一。“城市路桥机动车辆通行费收费期限为25年(从2009年7月1日起至2034年6月30日止)”。“本办法从2009年7月1日起施行。原桂江二桥、云龙大桥、西江大桥、鸳江大桥、紫竹大桥、莲花大桥、苍梧环城一级公路收费管理办法、收费标准和发放的通行证同时废止。”

　　按照1997年新苍公路有限公司在自治区政府审批获取的经营收费权，1998年通车的苍梧环城一级公路的经营年限是25年，应该于2023年停止收费；但在投资公司已收费十年后，政府收回经营权，又重新获得了25年收费权。

　　据2004年国务院颁布的《收费公路管理条例》第十四条规定“政府还贷公路的收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过15年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年。”

　　即使按照国家规定的最长年限，苍梧环城一级公路的收费期应止于2029年。这条公路的收费期限就这样无形中增加了11年。

　　按照《收费公路管理条例》规定，一级公路连续50公里以上方可收费，而苍梧环城一级公路全程仅10.1公里。

　　征收通行年费的争议

　　整合收费的另一项内容，是将通行车辆分类进行收费，收费方式有按年收取固定年通行费和按次通行收费两种。按次通行的收费是根据车辆从摩托车到15吨以上货车划分为六类，摩托车是1元，普通家用轿车是10元，15吨以上的货车是35元。

　　梧州市人大财经委副主任林伟光称，虽然整合后通行次费绝对额有所增加，但实际负担有所降低。整合后，缴纳次费的车辆大多是外籍过境车辆。因实行单向收费，并允许其在收费后48小时有效，一般过境车辆只要缴纳一次费用即可。但是在原来，过境梧州至少要经过一桥一路，要缴纳两次费用。例如，一辆普通家用轿车途经苍梧环城一级公路和云龙大桥过境梧州，原来要缴费12元，施行新收费方案后缴费减为10元。

　　但是，《整合收费办法》第七条规定，“凡悬挂梧州市区和苍梧县龙圩镇(以行驶证登记的车辆所有人住址为准，下同)号牌(以下简称本籍车辆)以及长期在市区(含龙圩镇)范围内行驶的非悬挂梧州市区和苍梧县龙圩镇号牌各类机动车辆，必须交纳通行年费。”

　　年票的价格标准根据车型不同，分类收费。摩托车的年票费用是80元，一般普通家用轿车是600元。年通行费与车辆年检挂钩，没有缴清年费的车辆不能办理车辆年检。

　　据梧州市公安局交警支队公布的数据，2010年梧州市汽车(含货车)总量为56733辆，摩托车总量432890辆。如果汽车统一按600元标准计算，摩托车按照一类车80元的年费标准计算，仅梧州市车辆的通行年费一年可收入6867.1万元。

　　很多车主对于强制性收取年费的做法表示极大的不满。但是，梧州市人大财经委副主任林伟光给《中国新闻周刊》算了一笔账：原来在梧州市登记上牌的各类机动车一般是按月票交纳通行费的，如二类车按一年只过一座桥梁，每月交纳一次月票(90元/月)计算，至少要交纳通行费约1080元/年，但按整合后收费方案购买“六桥一路”的年票只需600元，比原来只买一座桥梁的年票少支付480元。

　　但仍有很多市民对于这样的收费表示不满。市民王帅说，“我一年到头就基本在河东转，但每年无缘无故地就要多交600块钱。”但是出租司机黄师傅则对这个收费标准比较认可，因为运营车辆要经常出城，年费的确大大降低了他的成本。

　　律师质疑无结果

　　依据对法律法规的了解，生于岑溪、在北京就职的覃学文律师发现收费办法中有多处违法内容。如：整合的路桥长度均不符合国务院下发的《收费公路管理条例》的规定：建设收费公路，应当符合“一级公路连续里程50公里以上”的技术标准。不足11公里的苍梧环城一级公路显然不符合这样的条件。

　　覃学文还认为，在整合收费办法中，通行年费的收取涉嫌违法强制消费和重复收费。《城市道路收费管理条例》则规定根据“谁使用，谁付费”的原则向通行公路的车辆收取费用，同时《国务院办公厅关于治理向机动车辆乱收费和整顿道路站点有关问题的通知》规定：严禁将车辆通行费平摊到所有车辆并强制收取。梧州的整合收费办法则将缴纳年费与车检挂钩。

　　2009年7月6日，覃学文向梧州市人大常委会寄发了《关于撤销《梧州市城市路桥机动车辆通行费收费管理办法(试行)》规范性文件的公民建议书》。建议书明确指出：1.《整合收费办法》的制定缺乏现行法律依据。2.整合项目既不合理也不合法。3.规定收费期限严重不合法。4.规定涉嫌违法强制消费和重复收费。并希望重新审查并撤销《整合收费办法》。

　　《建议书》寄到梧州市人大常委会后，没有得到预期的回复。按照司法程序，90天后，覃学文又将这份《公民建议书》寄送到了广西自治区人大常委会。不久，自治区的复函寄达，没有任何解释，只是说明此问题应由地方政府处理。

　　于是，覃学文又将《复函》和《公民建议书》再寄梧州市人大常委会。这一次，他收到了不足100字的回复：“该《整合收费办法》是梧州市政府参照其他城市的收费模式，并考虑梧州市的具体情况制定的。梧州市人大财经委。”

　　将近一年才收到的答复显然不能让覃学文满意，他准备针对此事进行诉讼。但家乡的老师和长辈纷纷打电话来劝止，覃学文只好放弃了诉讼的念头。

　　据他了解，全国范围内针对公路收费的诉讼没有胜诉的案例。 ★

　　(实习生李媛对本文亦有贡献)

　　绵阳：收费公路乱象

　　冲卡多、收费高、罚款乱，绵阳收费公路存在诸多乱象，令人咋舌

　　本刊记者/徐智慧

　　(发自四川绵阳)

　　在公路收费员杜吉墨看来，很难找到比绵阳更乱的收费站。

　　闯关冲卡如“动作片”

　　有些车辆横冲直闯，无法无天到令人咋舌的地步。好莱坞电影般的闯关冲卡“动作片”，几乎每天都在上演。相应地，路政收费员变成“危险职业”，经常挨骂挨打，甚至付出流血的代价。

　　2010年6月12日凌晨，一辆小汽车途经绵阳至梓潼的长卿收费站，没有在收费窗口停车，而是快速驶往栏杆处，小汽车副驾驶位置走下一位男青年，动手搬栏杆，意欲冲岗，收费员雷青走出岗亭，大声制止。另一收费员罗红英快速跑到栏杆处，一边解释，一边用手护住栏杆。男青年径直回到车上，小汽车随即开动，将罗红英撞倒，并加大油门往前冲， 雷青急忙拉住汽车侧窗，大声警告驾驶员前方有人。但对方未予理睬，继续加大油门冲出车道，罗红英被碾压、拖挂七八米后，从车底甩出，口吐鲜血，昏迷不醒。而雷青被拖挂至十余米处才得以脱离。肇事车疾驰而去，罗红英、雷青被送往医院，雷青臂肘神经挫伤，罗红英经过一次手术方保住性命。

　　对上述一幕，绵阳市的公路收费员并不陌生，“几乎每天都有冲岗逃费的车辆。”杜吉墨对《中国新闻周刊》表示，冲岗逃费在绵阳非常普遍，“收费员见怪不怪，为了生命安全，他们通常不会为了阻拦肇事车而将自己置于险境。”

　　但这仍不能确保收费站工作正常和收费员的人身安全，冲岗逃费人员的行为在有些情况下变得不可理喻，尤其在被激怒后。

　　2006年2月13日凌晨，九环线平武北山收费站显得较往日祥和，一辆农用车的出现打破了情人节前夕的平静。在拒缴过路费并冲岗失败后，车上走下两名青年男子，人手一根1米多长的钢管，对收费岗亭宣泄地狂砸。两分钟后，岗亭内走出一名战战兢兢的收费员，一边不停地抖落身上的玻璃碎片，一边指责对方。半小时后，警方赶到，两人离开。

　　但1小时不到，一辆农用车与一台出租车相伴出现在收费站，4个怒气冲冲的青年跑下来，狂暴一幕再次上演，玻璃横飞，门窗变形，一名收费员从岗亭被拖出，收费岗亭被占领，农用车横在马路中间阻挡过往车辆通行，工作人员全部撤离，收费站陷于瘫痪……直到凌晨3时，警察第二次赶到现场，战役才告结束。

　　这无疑不是收费站和警方的胜利。

　　令人忧虑的是，绵阳几乎每个收费站都被砸过，严重到市政府专门发通知，要求公安机关在各收费站派驻警力。

　　尽管警方参与严查严打，可冲岗逃费现象就像扩散的肿瘤，打击行动难有成效。严打的数据倒是很能说明问题的严重，2010年绵阳市查处冲岗逃费车辆41712辆，查处损坏收费设施设备车辆2049辆，收缴各类假证(牌)4434张。

　　要命的“买路钱”

　　绵阳公路收费状况恶劣，存在多种缘由，费用问题首当其冲。

　　绵阳市市委书记黄学玖曾无意中表达过对设置过多收费站的担心。1994年，他在一次交通系统年终总结会上说，如果绵盐路、绵梓路、绵三路几条收费公路全部开通，绵阳将变成一个“收”城，收费的“收”。几年后，黄学玖的担心变成了现实。

　　自2004年9月开始，绵阳市实行“年费”加“次费”的路桥收费方式。

　　以永安快速通道东升收费站为例，一辆8座以下小汽车，须缴次费5元，通行费7元；如已缴纳年费400元，可凭挡风玻璃右上角张贴的已缴年费标签免交次费，但每次仍须缴通行费7元。外地车通常不缴纳年费，每次通过需缴年费加次费共12元。从绵阳永兴镇到北川安昌镇29.47公里长的路段，若免收“次费”往返需14元，收“次费”则共需19元。

　　绵阳市到下辖每个县都有一两个收费站，截至2010年底，全市正在实施收费的项目共10个，收费站点22个，收费公路总里程1048公里，收费公路规模在四川省仅次于成都。

　　有些公路收费过高，折算一下还不如跑高速划算。短短一段绵江公路，过路费加路桥费共15元，熟悉路况的司机宁可跑绵广高速，过路费仅需5元。

　　有人做过统计，绵阳公路通行费约合一公里0.4元，跟高速公路差不多。车主们为节省，想方设法回避收费站。一位自驾车爱好者在网上发帖询问，“如何绕过绵阳到三台的收费站？”得到的“最佳回复”竟然是：“跟大车冲就是了，钱用不完就停下来买过路费，那个收费站歪得很，不整你。”

　　此外，年费的征收与车辆年检“捆绑”进行。纳入年费缴征范围的车辆，由绵阳市交警部门在办理车辆养路费时一次性在每年6月30日前一并征收。这种收费方式违反了《交通交通安全法》第十三条规定，对提供机动车行驶证和交强险单的车辆，“机动车安全技术检验机构应当予以检验，任何单位不得附加其他条件”。今年上半年，有车主投诉至公安厅，有附加条件的年费征收方式才被叫停。

　　非事业非企业的管理机构

　　绵阳公路收费的另一个奇怪之处，是绵阳所有的收费站，都由绵阳市高等级公路开发有限责任公司(以下简称高开司)管理。

　　这家于2003年由原绵阳市高等级公路管理处(以下简称高管处)改制而来的机构，本来是打算将现代企业制度引入交通管理体制，然而，现实中高开司却仍然采取收支两条线，收取的通行费全数上缴市财政，再由财政每年返还其中的25%以资运营；另一方面，高开司因在工商注册，又必须依法纳税，但其收入却早已上交财政。

　　对杜吉墨等收费站员工而言，他们失去的不只是事业身份，还有路政执法权。

　　上世纪90年代，杜吉墨等收费员人手一张四川省发放的“行政执法证”，之后，行政执法机构改革，只有路政稽察人员拥有“行政执法证”。2003年绵阳交通体制改革前，每个收费站至少有一名路政稽察员。

　　体制改革后，收费站的行政执法权被“缴械”，收归交通局公路管理处，但公路管理处属于行政管理机构，对高开司的收费业务仅负有行政管理职责，这就造成行政执法权高高在上，收费站执法权缺席的局面。

　　依照《收费公路管理条例》，杜吉墨们只有“拒绝放行”权，而没有“行政处罚”权。根据《行政处罚法》相关规定，只有行政机关和受委托的事业组织才能实施行政处罚权，企业没有实施行政处罚的权力。高开司的稽察大队路政支队只能协助执法，并没有单独的行政执法权。所以，绵阳的公路收费员，通常只是记录一下冲岗逃费者的车牌而已。

　　于是，2003年之后，冲岗逃费风气日盛。“冲卡逃费者发现了收费员的弱点，情况才越来越严重。”杜吉墨说。

　　绵阳市交通局政策法规科科长焦勇向《中国新闻周刊》表示，四川省内，绵阳的冲岗逃费现象较为严重。原因之一，便是绵阳高开司系四川唯一名义上的企业收费，尽管也上缴财政，但是群众难以理解，导致收费外部环境恶劣，冲岗逃费现象严重，收费员被打伤屡有发生，还发生过冲岗逃费车辆轧死收费员的事件。

　　“不要说群众不理解，连我们自己也不理解。”杜吉墨说。为绵阳高开司的身份问题，他连续四年致信致电咨询市、省及国家有关部门，始终得不到明确的解释。

　　收费站丑闻

　　发生在2007年的绵盐路白庙收费站集体卖假票丑闻，曾震动全国。

　　据报道，白庙收费站上至站长、副站长，下至票管员、收费员，20多名工作人员参与其中，向过站司机发放假收费票据，短短数月贪污过路费数万元。所得钱款的三分之一，由站长徐某和三个副站长分配。其他三分之二，由值班人员平分。

　　此案涉及人员众多，案情荒唐，但杜吉墨等高开司职工却认为这可能不是孤例。原因是：收费站员工收入太低。

　　虽然一度有传言收费公路系统工资高，但在杜吉墨等人的工资单上，扣除社保医保，发到手的每月只有1200到1800元，平均1500元左右。

　　与相邻地市比较，德阳市和绵阳市最低工资均为780元，德阳市公路收费员平均工资约3000元，相差1000元不止。

　　2003年，四川省搞了两个交通体制改革试点，绵阳和遂宁，遂宁的试点不成功，停滞了。结果绵阳先动，高管处改为高开司。

　　绵阳市把高开司的行政管理职能划归没有多少实权的交通局“公路收费管理处”，而高开司仍在事实上执行政府还贷公路的收费工作。失去事业编制的高开司职工，仍在从事行政事业性收费。

　　这次改革，让杜吉墨等279人失去了事业编制。但在改革过程中，未按照通行做法对职工进行买断和补偿，引发员工不满。

　　当事业单位职工开始按绩效涨工资，高开司的员工不能享受同等待遇。同时，高开司实际并非按照现代企业制度运行的企业，收取的通行费全数上缴市财政，再由财政每年返还其中的20%～25%以资运营。高开司员工不能像企业员工一样，从公司效益增长中受益。

　　用杜吉墨的话来讲，“从事行政事业性收费的工作，却无法享受事业单位待遇；名义上是企业，也享受不到企业效益增长的好处。”

　　高开司职工的心理不平衡，反映到工作上，就是人心涣散，没有积极性。个别收费员甚至打起利用收费站牟私利的主意。对伪造月票或月票过期者，视对方“懂不懂表示”自行掌握罚款尺度。

　　就在今年2月21日，一位绵阳车主行经丰谷收费站时，见前面一辆小汽车使用伪造月票被拦下，收费员说至少要罚500元，不然就扣车。车主往收费员口袋里塞了100元，收费员未推辞，最后仅罚款36元了事。

　　治乱之策

　　绵阳收费公路之乱，究其原因，首先是公路收费站多、收费偏高。《中国新闻周刊》采访过的多位政府官员对此解释：这个收费标准是经省物价局核准的，是合法的。

　　但据内部人士说，其实际原因，是由于中央、地方财政均无拨款，修路全靠银行贷款。据绵阳市交通局政策法规科科长焦勇介绍，目前绵阳市区内每年收取的通行费还不足以还本付息。绵阳市高开司的债务总额为已达23.6亿元，尚不包括2008年地震后被减免的部分。2010年，经协调后仍必须归还的到期贷款达1.3亿元，利息1.5亿元，但当年通行费收入仅1.8亿。

　　另一方面，2003年的交通局体制改革也留下了诸多问题，最致命的是与现行政策法规不相符。

　　2003年绵阳交通体制改革完成，原属事业编制的高管处改为高开司，承担政府还贷公路的收费职能，这在当时并不存在问题。

　　但2004年11月1日开始施行的《收费公路管理条例》明确规定，“建设和管理政府还贷公路，应当按照政事分开的原则，依法设立专门的不以营利为目的的法人组织。”高开司却非“不以营利为目的的法人组织”，而是一家以利润最大化为目标的企业。

　　现任绵阳市劳动和社保局副局长的田从科，2003年任职于绵阳市委机构编制委员会办公室，见证了那次改革的始末。

　　田从科向《中国新闻周刊》表示，2003年改革的大方向没有错，“错的是改革时机，改革超前了”。事后他总结教训，一是自下而上改革阻力大；二是缺乏政策配套。

　　多年来，绵阳也在苦思对策。

　　焦勇对《中国新闻周刊》表示，恢复高开司员工的事业身份，不太可能实施。但提高员工的工资和福利待遇，却是现实可行的，市里也一直在这么做。同时，他主张把收费职能从高开司剥离，成立符合《公路收费管理条例》的非营利性质的“收费中心”，接管行政事业性收费职能，解决高开司“事业不像事业、企业不像企业”的尴尬。

　　另一方面，他主张将高开司从国资委的绵投控股公司剥离出来，成为独立的投融资平台，独立承担交通基础设施建设。

　　当前国家清理整顿公路收费，被视为整顿绵阳交通秩序的契机。焦勇表示，为整顿公路收费秩序，一方面要加强法律法规宣传，重罚冲卡逃费；另一方面，将逐渐缩减绵阳的收费公路规模，规范政府还贷二级公路收费。目前全市已经撤并整合收费站点12个，人员减少了三分之一。  ★

　　(中国新闻社记者杨超对本文亦有贡献)

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