17年来，全省公路无一收费站，“一脚油门踩到底”已成为海南的一张名片。然而在广被赞颂之余，海南也感觉到因税费合一带来的公路建设融资困境

　　文/李媛 王秋思

　　全国进入清理超期收费公路时，海南省的收费站却早已消失了17年。

　　1994年1月1日，作为经济特区，海南省开始实行39号政府令——《海南经济特区机动车辆燃油附加费征收管理办法》，该办法将原来的公路养路费、过路费、过桥费、交通运输管理费等四费合一，按燃油销售价的60%征收燃油附加费。海南成为我国第一个通过征收燃油附加费而取消所有公路收费站的省份。

　　然而，实施10余年的四费合一后，海南也感受到融资渠道单一带来的瓶颈。如果解决日益增长的交通出行需要与降低百姓出行成本之间的矛盾，不仅是内地各大城市，也是这个当年第一个吃螃蟹省份的难题。

　　四费合一

　　这项备受国人瞩目的举措，其推动的原因其实和其他省份类似——缺钱修路。1993年时，海南年财政收入仅十几亿元，曾经发生过一条65.3公里长的路段五年才修成的事情。

　　海南也曾想学习广东的经验，通过“贷款修路，收费还贷”的模式发展公路建设。但试行了几个月收费还贷模式后，证明这种方式并不适合海南的情况。据测算，当时海南东线高速车流量日平均仅三四千车次，按这个流量建收费公路，连利息都还不起。

　　然而当时岛内交通主要靠公路，公路建设的严重滞后，成为制约海南省经济发展的“瓶颈”。

　　同时，由于收费名目多以及实行征费的工作单位多，公路上乱设卡、乱收费、乱罚款现象较为严重。

　　“我来海南工作以后，种瓜菜的农民向我反映，说路上收费太多太滥，农民苦不堪言。”曾主持这项改革的原省委书记、省长阮崇武说道。

　　用改革的办法，创造一个物畅其流的良好环境，是阮崇武当时强烈的想法。于是从1993年4月起，海南燃油附加费改革开始运作。

　　“当时又兴奋又备感压力。”谈及十几年前的那次工作，作为当年改革小组成员、曾任省交通厅规划财务处主任科员、现任海南省海洋与渔业厅副厅长的李年佑记忆依然清晰。“因为国内没有先例，国外情况不同，我们行走在其间，完全是摸着石子过河。”

　　但海南的改革也有其有利条件。

　　首先，海南是一个岛，不与兄弟省市直接连接，不需要协调统一行动，也不会对兄弟省市产生直接影响。同时岛屿相对封闭的环境使得车子多在岛内行驶，很少会有车主因为岛外油价便宜，而将车子开出岛外加油的情况。

　　其次，建省时，全国人大授予海南特别立法权，可以根据海南特区实际，实行地方立法，先立规矩后办事。于是，经过几个月的讨论，1994年1月1日，海南省政府39号令——《海南经济特区机动车辆燃油附加费征收管理办法》颁布，一年多以后，《海南经济特区机动车辆燃油附加费征收管理条例》出台。

　　改革在操作环节遇到的第一个问题是燃油附加费的征收标准问题。海南对燃油费的征收方法是：对于柴油车实行养路费、过路费、过桥费、运输管理费四费合一收取的方式，每月300 元。对于汽油车，则按汽油零售价顺加60%附加费率， 委托石油经营部门在零售时代征。为方便征收，同时避免因汽油售价的浮动导致燃油附加费的波动，征稽机构按每吨汽车零售价为2500元计算出每吨征收1500元附加费，约合每升1.15元。这笔费用由各加油站预付，加油时向车主收取。

　　“四费合一”后，保留了对柴油机动车辆实行对车直接征收规费的办法；实行了基础设施综合补偿办法；对原来不需要交纳过路费、过桥费的城市公共交通车辆和公安部门车辆采取了先征后补的办法……

　　效果显著

　　燃油附加费改革一经推出，效果显著。

　　据海南省交通规费征稽局的报告，1994年，海南省燃油附加费年总收入4.5亿，而此前的1993年，海南全省的四费收入一年仅有2.2亿元。及至2007年，全省燃油附加费年收入已达到10.92亿元。 据海南省交通厅的数据，从1994年至2009年间，海南省征收燃油附加费累计达110多亿元，年均递增10%。

　　“燃油附加费改革确实为海南公路建设积累了大量宝贵资金。”曾参与这项改革的省道路运输局局长冯学词说。

　　与此同时，岛内公路总里程从1993年的13066公里，发展到2010年21565公里；高速公路从1993年的270公里，发展到660公里。先后建成了环岛高速公路、海文高速公路、海榆中线改造、农村公路改扩建等重大公路基础设施，形成了以高速公路为主动脉，辐射市县、开发区、旅游区的海南公路网络。

　　海南省对公路建设、管理、养护实行政府集中统一补偿的方式，使公路建设有了可靠的收益保证，也大大调动了各方建设公路的积极性。

　　对于普通的司机和运输公司而言，改革让他们心中真正意义上的高速公路得以回归。实行燃油附加费改革后，海南省撤销了所有公路沿线收费站卡，从源头上根治了公路“三乱”现象，司机们不用为没完没了的停车交费而烦恼。同时也简化了缴费手续，终止了过去多头分管的混乱局面。

　　从行政执法部门的角度来看，燃油附加费的征收所缩减了收费公路收费成本和行政执法成本。原有的收费站卡被撤销，新修的公路、桥梁不再设置收费站，相应的资金建设和维护成本得到了节约，管理工作人员也缩减，大大降低了收费公路的征收成本。同时，把原公路上分散收取的各种费用集中统一征收，最大限度地遏制了各种“跑、冒、滴、漏”，杜绝了曾经存在的一些腐败现象。

　　“而另一个在当时可能并没有想的效果也凸显出来：促进能源节约。”李年佑说。

　　在燃油附加费的改革下，车辆拥有者为了节约成本，开始追求油耗低效能高的车型，从而推动了能源节约。这种趋势和潮流，也会推动厂家加快技术进步，生产节约型的产品。李年佑说，“表面看，这是交通收费的改革，实质上它引发了深刻的技术革命，将影响我们的生活方式。”

　　依然有弊端

　　随着经济社会的发展，海南的燃油附加费改革也暴露出不少弊端。

　　影响最大的是，实行“四费合一”和燃油附加费征收体制，客观上形成了公路建设投融资主体单一化，使政府债务负担过重。据报道，自1998年以来，没有一个投资者进入海南省建设公路，海南的公路建设资金，以及对承建企业的投资补偿，都是省政府以燃油附加费为质押，从银行贷款完成的。

　　据海南省交通厅的报告，截至2007年底，全省公路负债为112亿元，每年的利息便多达数亿，仅以2008年为例，全省公路规费收入预计可达13.14亿元，安排各项必需支出的养护等费用后，仅还贷一项尚有1亿多元的缺口。在停止新建一切公路项目建设，并不再新增贷款的情况下，海南省仍需到2023年才能还清债务。

　　如何突破路桥建设投资体制单一化，海南省从多方面进行了探讨，拿出多种方案。如在2006年，为了解决养路与修路、建路的建设资金缺口，海南省提高了燃油附加费的税率；2008年，海南岛内一度掀起是否要对新增路桥实施收费的讨论；甚至还曾提出，准备选择洋浦海湾通道、文昌清澜湾通道两个项目开展收费公路建设试点。

　　据了解，洋浦海湾大桥将于今年9月竣工；文昌清澜大桥预计明年7月完工。然而，对于这两个项目是否会在建成通车后即进行收费，尚无明确方案出台。

　　但有关方面表示，无论路桥建设投资体制如何变化，海南省现有的东、西线高速公路及国、省道和省级政府建设的公路项目将继续免费通行，而且，随着贷款的归还，税率有可能进一步降低。

　　今年3月，海南省五届省政府第62次常务会议审议通过了成立海南交通投资控股有限公司的安案，以继续完善海南的公路建设融资渠道，有人因此担心，新的融资渠道的进入，或许会改变海南作为全国唯一“一脚油门踩到底”的形象。但有官员表示，即使出现了新增的收费试点项目，通过ETC和GPS技术手段，依然可以实现不停车即收费，依然能够“一脚油门踩到底。” ★

　　每公里0.5元，怎么算出来

　　0.5元/公里，中国现行公路平均收费标准究竟是如何计算出来的

　　文/王淏童

　　收费公路究竟是如何定价的？

　　“这是个很复杂的问题。”交通部规划设计院副总工程师徐丽回答说。

　　理想化的定价方式

　　简单地讲，公路的收费标准，是按总投资、还款期以及预计车流量计算出来的，即用总投资额、预计还款期限内银行贷款的利息减去收费期内预期的每年收费情况，分摊到预计中的每一辆车上(同时区分车型比例、行驶里程)，计算出平均每公里的收费标准。排除道路养护费用，可以简单举一例：一条总投资10亿元、全长100公里的公路，车流量以小客车为单位车型预计为每天50000辆，这样算下来小客车的收费标准就是每公里0.55元。

　　按照这种计算模式，一条公路的投资额越高，通行费便越高，而当地的经济发展水平、人均收入、预计车流量、原有交通路网情况也会对公路收费定价产生影响。

　　其中，预计车流量最为关键。在公路的可行性研究阶段，设计者通常要实地调查，通过与并行的已通车公路的车流量来预测设计公路的未来可能车流量。但是在实际中，由于公路行经地区的经济变化，以及当地政府对交通发展规划的修改，对车流量的预测往往具有不确定性，影响了对通行费的预算。

　　按照这种方式计算，以小客车为例，我国最初的全国公路平均收费标准为每公里0.3元，后来又涨为平均每公里0.5元至0.6元。

　　公众“被定价”

　　然而这种理想化的定价计算方式只存于上世纪80年代我国最初修建的几条收费公路。当时，按种这种模式来计算，使用者缴纳的通行费不但能够偿还贷款，而且能够达到“每个使用者在公路上获得的经济效益是他缴纳的通行费的三倍左右”的世界银行标准。

　　一位不愿透露姓名的高速公路实际运输量研究专家告诉《中国新闻周刊》，在如今高速公路的可行性研究中，预计车流量往往被“人为的预测”取代，为了证明修建道路是“必要的”，地方政府往往会动用手段影响专家对未来车流量的预测。“我们曾试图将开通后的实际运输量也计算到定价机制中去，但现实中，很少有项目能真正做到这一点。”

　　这位专家还指出，由于公共需求不断变化，加上地方政府缺乏长远期规划，几乎每个地区的每一届政府都要修改既有交通规划，也在很大程度上改变了相关公路项目原预测的交通流量发展趋势。近几年部分普通收费公路出现惨淡经营、每况愈下的尴尬局面，无一不与这种情况相关。

　　另一方面，由于工程造价、贷款利率的上涨，导致按理想状态计算收费标准已不现实。交通部规划研究院副总工程师徐丽告诉《中国新闻周刊》：“现在公路收费的价格，是按照约定俗成的价格标准来制定的，基本不能与回收成本挂钩。比如，北京目前高速公路小客车的收费标准是每公里0.5元，但是近几年新建公路的造价已达每公里1亿元，以每公里0.5元的标准收费是收不回成本的，但若收费标准定得过高，公众也无法接受。”

　　据了解，实际收费远低于按照成本和还款期计算出的收费数额的公路不在少数，比如湖北的沪蓉西高速公路，由于地处号称“地质病害百科全书”的鄂西高原，而且桥梁和隧道占总长的52%，其投资高达204亿元。这条公路的现行收费标准是5座以下小客车每公里1.05元，远高于中国每公里0.5元至0.6元的平均标准，但如按20年还贷期计算，其收费标准需要达到每公里3.75元才能回收成本。

　　这些还款困难的公路，也是地方政府不愿在某些效益好的公路过了还贷期仍然收费的原因。比如中国最繁忙的公路之一沪宁高速公路，收费年限是从1997年到2032年，长达35年，远高于《收费公路管理条例》规定的最长收费期限——经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。据统计，沪宁高速公路早已收回200多亿元的总投资，仅2010年通行费收入达42亿元，营业利润33亿元。然而像沪宁高速公路这样盈利能力强的公路，它的收益除了用于偿还自身的贷款、回收投资以及养护维修，还需要去补贴其他效益不好的公路，或者用于修建新的公路。

　　并不是每条过了还贷期仍在收费的公路都是这种情况。比如广东省的很多公路已经转为经营性公路，经营主体是各个公司，就无法体现效益优差公路之间的交叉补贴，比如广深公路这样高效益的公路，其收益并未用于补贴省内其他公路。但江苏省的公路体系已经基本形成，车流量逐年提高，各条公路的贷款和投资偿还情况较好，可以预见，未来资金将主要用于养护需求，有可能逐步地把收费降下来。

　　过低还是过高？

　　如此看来，现行的收费公路定价不是太高，似乎还有过低之嫌。但这与公众的实际感受差距甚远。

　　多名业内专家告《中国新闻周刊》，这是因为中国现行的收费标准，与国内公众的生活水平不甚匹配。比如，意大利的高速公路每公里收费折合成人民币只要0.13元，但是意大利的人均收入却是中国的5倍多。

　　另一方面，国内修建公路过于依赖银行贷款，用“买路钱”偿还贷款，无形中加重了公众的通行成本和负担，而国外则采用通过大量财政拨款和高税收的方式修建公路，使公众减少通行成本过高的感受。如美国《联邦资助公路法案》规定，修建州际高速公路的费用，联邦政府出90%，州政府出10%，其中联邦资金由“联邦公路信托基金”提供，基金的87.6%来自政府征收的燃油税。因此，在美国超过10万公里的高速公路中，只有不到十分之一的路段需要收费，而且收费仅用于维修和养护公路。

　　日本也存在用收益好的公路补贴收益差的公路的情况。为了支持新公路的修建，还曾一度提高已有收费公路收费标准，但遭到日本公众的强烈反对。为此，日本政府延长了国家高速公路网的偿还期，以减少费率的增长，偿还期从早期的25年到30年，逐步延长到了40年。

　　但对于现阶段的中国，这种情况似乎也不适用。“由于现行收费与偿还贷款的差距较大，即使延长还贷期，收费标准也不会下降到人们想象的那么低。即使偿还完贷款，还有大量的养护资金，还需要收取一定的费用。”徐丽说。更为现实的问题是，由于过去在公路经营主体上的宽松环境，使得现在国内公路的经营主体构成极为复杂。“在广东、四川、浙江等省份，由于很多公路的经营主体构成比较多元，很难实现项目之间的交叉，想通过延长收费降低收费标准，可能会面临更为复杂的局面。”

　　事实上，这种复杂的局面在定价过程中便已有体现。一位长期参与讨论各地交通部门高速公路项目的公路专家坦言，“建设一条公路时，参与各方的利益诉求是高度一致的，因此参与项目审批和定价的专家，不可避免地要受到来自政府、投资方和运营方的压力。”

　　这位专家曾参加过多次省级交通部门举行的关于高速公路定价的听证会，在他的印象中，这些听证会就是“走走形式”。“如果听证会上的每一方都想着要使这条高速公路上马，那么从预测这条高速公路的车流量，到核算修建道路的成本，地方政府邀请的评估方都很难在这些问题上保证立场公正，最后连负责定价的物价部门也身不由己。”

　　“其实，公众普遍感到国内收费公路的通行费高于承受能力，公路收费定价机制本身并不是最关键因素。最关键的因素是财政资金支撑能否到位。”徐丽说。 ★

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