食品监管走向何方
食品标准应该如何制定，是高度专业化的事情。普通公众、媒体、“意见领袖”、从业者以及作为个体的研究人员，都没有能力来制定出科学合理的准则
文 | 云无心
谈起食品问题，每一个人都知道需要加强监管。但从现实情况看，要解决食品问题，不在于要不要信任监管体系，而是我们只能依靠这个监管体系。
当务之急当然是要建立监管机构的威信，重塑形象。中国监管体系应该努力的方向是什么？
盯紧大企业
一个行业，一个市场，是由最大的那几个企业来稳定的。消费者不仅关心“哪些食品有问题”，更关心“哪些食品没问题”。只要把最大的那几个企业紧紧抓住，不让他们捣鬼，那么消费者就能够得到“放心食品”。即使有非法生产的食品出现，也只能通过非法渠道。对于广大的从正规渠道购买食品的消费者，这样的问题食品影响也就很有限。
在这点上，美国的做法值得参考。比如鸡蛋，政府对于大规模的养鸡场有严格的要求。这些大养鸡场数目不多，却提供了几乎99%以上的鸡蛋。只要这些鸡场被管好了，市场上的鸡蛋就会有保障。至于那些小农场，不管执行得怎么样，都不会搅起太大的风浪。
对于消费者，不愿意购买来自于被严格监管的大养鸡场的鸡蛋，愿意去相信小鸡场的信誉，遇到了问题也是自己“愿赌服输”，实在是怪不到监管部门的头上。当然，这并不是说有了监管，大企业生产的东西就一定没有问题，美国同样出现了几亿只鸡蛋被召回的事件。这正说明了两个问题：事后应急只能“毖后”，不能防患于未然，所以美国要搞出《食品现代化法》；大企业会被“特别关照”，尽管监管造成他们损失惨重。
辉瑞被罚23亿美元的案例更是监管大企业的典型。
作为美国重要的“民族产业”之一，辉瑞在全球雇佣着八万多员工，加上上游下游的产业，对美国经济的影响显而易见。因为巨大，在整顿行业的时候也就应该首当其冲。23亿美元大致相当于辉瑞一年利润30%，但为了净化行业，砍掉最大的那只猴子的一只手，会有效地让别的猴子和鸡们老实许多。
发挥市场惩罚功能
食品企业具有高度的可替代性。没有什么是非吃不可的，没有哪个品牌是非他莫属的。一个产品，常常是“兴也忽焉，衰也忽焉”。
对于食品行业来说，最大的处罚不一定非要通过行政或者法律进行，只要如实公布问题产品的信息，消费者“用脚投票”就会产生足够的震慑了。“双汇瘦肉精”事件是一个典型的例子。它并没有导致有人中毒，到底对于双汇应该进行什么样的行政与法律处罚，需要法律界来探讨。
“向消费者通报”这一举措已经足以震慑整个行业。尤其是几个行业巨头，会很明白生产不合格产品，对于整个企业完全得不偿失。
我们经常说美国的食品监管严格到位。实际上，美国几乎每周都有数起食品召回信息发布，闹到处罚或者赔偿的真不多。多数事件，都是某个环节发现了问题，向FDA报告；FDA确认问题，发布公告或者警告要求企业纠正，企业“自愿召回”。
充分利用市场的惩罚功能，可以大大降低主管部门的工作负荷。这不需要多部门配合，也不用多部门扯皮，对于正规企业，却足以让他们认真对待。
如实传达科学信息
消费者希望有人告诉他们“该吃这个”“不该吃那个”，希望监管部门能够保证食品“绝对安全”。但是，这种期望是不现实的。
主管部门能够做到的就是“尽力降低风险”。风险的降低，又是以生产成本的增加为代价的。也就是说，食品的安全风险与生产成本，是需要权衡的两端。
不同的人在权衡这个两端的时候，所采用的标准不一样。比如，每天大量吃红肉(指猪肉、牛肉和羊肉)会增加癌症风险，平均每天吃140克的人比每天吃30克以下的人结肠癌风险高30%左右。对于有的人来说，这个风险已经很大，愿意为了健康放弃吃这些肉。而抽烟能够把肺癌的风险增加十几倍，也还是有那么多人愿意承担。
主管部门的立法与执法目标，不应是“决定什么能吃”，而是保证把食品的“科学信息”如实地传达给公众。比如面粉增白剂与合成色素，不管“禁”还是“不禁”，卫生部的决定都会受到批评。对这种学术界认为“可以用”，而公众中“不该用”的呼声也很高的东西，主管部门不应该简单地基于哪方面的声音大而做出一个“能吃”“不能吃”的决定，而应该尊重问题的复杂性。
不管是美国还是欧盟，都有一些“有争议”的食用成分是“允许用”，但是强制生产者如实标明是否使用的信息。这样对于执法的要求更高，但它是合理监管无法回避的问题。
法规制定准则的公开透明
每一次食品安全事故出现，“法制不健全”“呼吁立法”都会被拿出来说。食品标准应该如何制定，是高度专业化的事情。普通公众、媒体、“意见领袖”、从业者以及作为个体的研究人员，都没有能力来制定出科学合理的准则。
在国际上，权威的机构像世卫组织(WHO)与联合国粮农组织(FAO)的食品添加剂联合专家委员会(JECFA)、美国食品药品管理局(FDA)、欧洲食品安全局(EFSA)，都不会通过“民意调查”或者“民主表决”来制定食品安全标准。
通常，这些机构要制定或者修改一条标准，都会委托一个专家组提供一份详尽的文献综述。专家组对公开发表的研究报告中数据可靠程度、证据强弱、生物学意义等进行学术评估，并作出推荐意见。这样的一份报告会公开发布，接受学术界以及公众质疑，然后是立法部门根据推荐意见来制定标准。因此，这些标准制定出来，即使有争议，也不会引起大的反对。而反对的人，也是通过提交新的证据来要求改变。
在这方面，中国的主管部门还有很大的改进空间。
蒙牛的BMP事件是一个典型案例。在质检部门公布蒙牛添加的BMP未经卫生部审批之后，蒙牛提交了关于BMP安全性的申请。在极其短暂的时间内(有媒体报道之一个周末)，一份涉及若干部委的“安全审查结果”就公布了。何人进行的审查、审查了哪些资料、“安全”结论是基于什么证据作出的，公众无从知晓。这只能看作是中国特有的“特事特办”。
目前的食品添加剂恐慌，与法规制定中缺乏公开透明不无关系。
在食品添加剂、新食品加工技术的发展中，会有许多方方面面的研究。这些研究结果之间还有互相不一致的地方。公共决策的制定，只能是依据当前状态下对于该物质、该技术的认识，按照风险评估的原则来作出一个“判断”。这一“判断”有多合理，取决于对于当前科学证据的把握有多完善。这不是由一两项研究来决定的，而必须整合与之相关的所有研究结论。
因为缺乏这样的专业报告，某些人就可以“挑选”符合其立场的研究结果，夸大甚至扭曲其意义，忽视其他研究，过度引申从而很轻易地煽动公众情绪。面粉增白剂、加碘盐就是典型的例子。
刑事与民事分割
针对食品的法律原则与针对人的不同。对于人，需要采取“无罪推定”，没有证据证明有罪就当作无罪对待，法律没有禁止的事情就可以做。而对于食品，则是采取“有罪推定”，没有充分的证据证明安全性足够高，就会被当作“有害”来对待，法律没有规定可以使用的东西就不能使用。
在目前的监管体系中，对这种“没有造成恶果的违法行为”监管严重缺失。前面提过的蒙牛BMP的例子，不管BMP后来是否通过了安全审查，在未批准前添加，都是严重的违法行为。其性质，跟添加三聚氰胺并没有不同，都是“在食品中添加未经批准的物质”。这样的行为，应该承担同样的刑事责任。
三聚氰胺造成了恶果，所以需要承担相应的民事赔偿。而BMP没有造成恶果，没有民事赔偿的要求，但是“非法添加”的刑事责任，依然是应该承担的。
关于虚假宣传的例子，在“保健品”“保健食品”中极为常见。比如马悦凌的固元膏，申请了食品生产许可证，并没有审批任何“保健功能”。但是在营销中，一直是当作保健品来销售，这是一层违法。即使是保健品，也不允许宣传有疗效，而固元膏的宣传中有大量的关于治病的用语，这是又一层违法。但是，这么明显的违法行为，主管部门一直听之任之。而媒体，也因为“没有人被马悦凌治出问题”缺乏关注热情。
在美国，几乎每周都有食品召回事件，比如细菌超标、标注不实，都是食品召回的常见原因。而在中国，食品召回还仿佛是传奇故事。
食品安全管理是一个庞大的系统工程，不能靠一次次运动来“严打”，需要一场真正能治标治本的体系改革，才能保障食品安全的长治久安。
(作者系美国普度大学农业与生物系食品工程专业博士，现在美国从事蛋白质应用方面的研究，著有《吃的真相》一书。)