城市内涝折射管理者急功近利政绩观

　　全国62%的城市发生过内涝

　　这个夏天，从北到南，由东至西，暴雨以它独有的方式，给一座座现代化城市留下了深刻烙印。街道成河、汽车没顶、交通堵塞、人员伤亡……内涝似乎已成为我国许多城市遭遇强降雨后的普遍状态。

　　“平常不到一个小时的车程，硬是走了近六个小时”，回想起6月23日暴雨袭城的情形，家住北京西南三环的李女士仍然记忆犹新。当日，大雨倾盆，昼如暗夜。由于降雨正值交通晚高峰，导致多条环路及主干道积水拥堵，地铁部分站点停运，李女士的回家路变得异常艰难。“基本上把所有交通工具都坐了个遍，还趟水步行了好久，回到家整个人都快散架了！”

　　据北京市防汛抗旱指挥部办公室总工程师王毅介绍，这场降雨是近十年来北京最大的降水，局部地区甚至达到百年一遇的水平，雨量之大已远远超过城市道路和排水设施的承载能力。突如其来的倾盆大雨使城区部分地区严重积水，局部立交桥下积水深度超过1.5米，给百姓工作生活带来极大不便，两位年轻人还因推车不慎掉进排水井而失去了宝贵的生命。

　　其实，近年暴雨袭京导致内涝并非首次。2004年7月10日，北京城区遭遇暴雨，降雨强度达到80毫米/小时，莲花桥积水达2米，城西地区交通几近瘫痪。2006年7月31日，首都机场出现暴雨，降雨强度达到105毫米/小时，迎宾桥积水1.7米，进出机场交通中断……

　　放眼全国，北京并非孤例。近年来，随着极端天气多发频发，部分城市频繁遭遇强暴雨袭击，引发严重城市内涝，可说是“逢雨必涝，遇涝则瘫”。上海、重庆、南京、武汉、长沙、西安、杭州等大城市暴雨积涝成灾的报道屡见不鲜。

　　据住房和城乡建设部2010年对351个城市进行的专项调研结果显示，2008年—2010年间，全国62%的城市发生过城市内涝，内涝灾害超过3 次以上的城市有137个。发生内涝的城市中，最大积水深度超过50厘米的占74.6%，积水深度超过15厘米(可能淹没小轿车排气管的水深)的多达 90%，发生内涝城市中积水时间超过半小时的城市占到78.9%，其中57个城市的最大积水时间超过12小时。

　　重地表，轻地下

　　暴雨过后，座座“水城”骤然现身，问题究竟出在哪里？

　　“最大的病根在于城市开发、建设过程中缺乏科学规划，‘重地表、轻地下’。”中国城市规划设计研究院副院长杨保军认为，虽然极端气候是导致城市内涝的直接原因，但与快马加鞭式的地面建设相比，城市排水系统建设明显滞后，造成严重“肠梗阻”，这才是症结所在。

　　新中国成立初期，由于受制于资金、技术等因素，加之当时城市规模较小、人口密度偏低，相关部门对下水道等基础市政工程的设计、建设标准普遍较低。近年来，我国城市化进程明显加快，随之而来的是城市的急速扩张。以北京为例，2000年，北京市建成区面积仅有700多平方公里，2010年已达近1400 平方公里，10年间翻了一番。

　　随着城市数量增加、范围扩大，“热岛效应”也在不断加剧，城市遭受突发强暴雨袭击的频次显著增多。加之城市地面硬化及不透水面积逐渐增大，城区雨水汇集速度加快，地面下渗能力大幅减弱，河道缩窄行洪断面减小，城市排水系统压力明显加大。

　　由于长期投入不足，历史欠账较多，城市排水管网的建设明显滞后城市化进程。据《中国城市建设统计年鉴》统计，目前用于市政基础设施的财政性资金仅有 4%投入到排水系统维护；养护维修资金90%依靠地方财政投入，难以按标准进行定期养护维护。来自国家防总的数据显示，目前我国省会以上城市的排水标准一般只有一年一遇到两年一遇，其它城市的排水标准更低。

　　在北京，记者调查发现，虽然近几年北京排水管网的建设力度位居全国前列，成绩显著，但与城市高速发展的现实相比仍有差距。北京市水务局提供的数据显示，截至2010年底，北京共有雨水管道3709公里，合流管道1984公里。“十一五”时期，新建雨水管线达1426公里，新建雨水泵站10座，更新改造雨水泵站16座。“北京排水系统标准一般地区采用1年一遇，重要地区采用3年一遇，基本都是按国家规定标准的低限来建设的。”王毅说。

　　对于北京城市排水系统的现状，北京市水务局排水管理处处长田有俐也坦陈，排水管道和泵站有待进一步改造和完善。田有俐说，北京中心城边缘地区，以及新城部分地区由于分散建设且未按规划统一实施，造成排水系统不完善。部分雨水管道及泵站设计标准偏低，造成雨水排除不畅。

　　“不少城市‘重地表、轻地下’的做法，折射出城市管理者急功近利的发展理念和政绩观”，杨保军说，由于一些地方衡量城市发展、考核干部的标杆更多的是经济增速，似乎只有高楼林立、街道宽阔、广场气派、商业繁荣才是政绩，所以当面对花费多，却看不见、用得少的城市地下排水系统时，真正下力气做的便少之又少。

　　城市下水道是城市地下的“生命线”，不仅关系城市的排水效率，更影响着广大百姓的生活。面对城市内涝频繁发生的现实，我们绝不应“头疼医头，脚疼医脚”，而应贯彻落实科学发展观，真正做到以人为本，切实抓好排水系统这种看不见的工程，这才是城市管理者最大的政绩。

　　既要排水，更要蓄水

　　田有俐认为，随着国民经济的发展、人民生活水平的提高，逐步提高排水设施的设计标准已是必然趋势。

　　“从近几年北京积水情况来看，主要环路的低洼区段、特别是立交桥下是易产生积水的地区，因此有必要提高这些交通干道和区域的排水标准。”她建议，在现阶段城市雨水管道系统规划设计时，应合理确定设计标准，不同地区应根据实际需要采用不同标准，对于重要地区和重要设施，经论证后，可在规范规定范围内选用高限。

　　在标准的提高上，发达国家强调公共基础设施建设先地下、后地上，为我们提供了借鉴。始建于19世纪中期的巴黎下水道，中间是宽约3米的排水道，两旁是宽约1米的供检修人员通行的便道。目前总长达2300多公里，规模远超巴黎地铁，至今每年都有十多万人来参观学习。

　　据了解，北京等大城市在强化排水能力方面已经有了具体设想。北京提出，“十二五”期间要基本建成雨污分流的排水系统，基本建成与城镇发展相适应的雨水控制与利用系统，中心城建成区雨水干管覆盖率达到100%，新城建成区达到90%以上。

　　然而，是否只要花巨资完善排水管网，我们就可以高枕无忧了呢？中国水利水电科学研究院副总工程师、水利部防洪抗旱减灾工程技术研究中心常务副主任程晓陶认为，如果在城市系统规划上缺乏整体考虑，单纯依靠排水管道排涝，并不能根治城市水患。

　　“城市治水理念必须要有大的调整”，程晓陶表示，眼下当务之急是明确职责、整合力量、认清城市水患的风险分布特性与演变趋向，在提高排涝标准的同时，要考虑如何恢复与增强必要的雨洪调蓄与渗透功能，尽快形成蓄排结合的防治体系。

　　据了解，二战后，日本在快速城市化的浪潮中，也有过“先地上，后地下”的经历，直到进入20世纪70年代后，才逐步推进城市综合治水对策。最早也是在修堤筑坝提高防洪标准的基础上加大排水系统的建设力度，但却发现，在地面已经城市化的情况下，不仅地下排水系统改造的代价倍增，而且随着堤防不断向上游延伸，洪水会更快、更集中地危害到下游城市化区域。因此，日本及时改变了治水理念——不再坚持雨水越快排入河道越好，而是千方百计采取洪水分滞、雨水蓄留、雨水渗透等措施，减轻防汛压力，提高城市雨洪资源化利用的程度，取得了很好的治涝效果。

　　程晓陶建议，在今后的城市规划中应尽量把停车场、公园等公共绿地设计得比其他区域凹一些，在地面铺设中尽量使用透水材料，同时在立交桥周边修建大型储水设备，以便把暴雨蓄积起来，减轻城市排水管网压力，将内涝威胁变成资源优势。

　　“下水道是城市的良心”，100多年后的今天，重温雨果的这句名言，仍然有着深刻的现实意义。在破解城市内涝顽疾的道路上，或许我们最缺的不是资金和技术，而是那颗为城市繁荣、民众福祉深谋远虑的责任心。(人民日报)

　　专家：规划不尊重自然地理格局是城市受灾主因

　　据民政部最新提供的数据显示，截至6月30日，今年上半年全国有2.9亿人次因各类自然灾害受灾，直接经济损失达1420.3亿元。雪灾、火灾、暴雨，身处城市中的人们该如何保障自己的生命安全？越来越多的城市灾害原因何在？又应该如何解决？

　　记者访问了国家减灾委专家委副主任、北京师范大学地表过程与资源生态国家重点实验室主任史培军。在堆满了书籍和地图的办公室里，史培军和他的团队已就“城市合理布局与防灾减灾体系的建立”这一研究项目做了10年以上的研究。面对近期北京、武汉、广州等城市暴雨成涝的现象，史培军表示，“城市规划不尊重自然地理格局”是形成灾害的主要原因。

　　城市受灾责任在建设者

　　记者：为什么今年入夏以来，人们感觉城市因下雨而导致的灾害越来越多？

　　史培军：究其原因是城市规划没能遵循原来的自然地理格局。6月23日北京暴雨中，积水严重的地方都是把原来的水系网格局改了的地方。中国自古以来的城市规划是追求几何美，规划理念是美观的协调，不是景观的协调，其实城市本身并不存在一圈、两圈、越摊越大的环路型的自然地理格局。

　　反之，西方的城市规划多是按照城市所在地自然景观格局依山傍水而建。所以，我们的城市规划缺乏远见，太不尊重和没有考虑到大城市布局和原来自然地理格局间的协调，从而导致了大城市病的出现，来大雨成水灾，下大雪成雪灾。

　　记者：如果以6月23日北京暴雨后的积水状况为案例，可否请您分析一下积水比较严重地段的形成原因？

　　史培军：这是城市建设者的责任，北京的总体地势是北高南低，此次暴雨正好也集中在西南部地势偏低的地区。比如积水严重的莲花桥，这里本来就是原来的河网，是相对地势低洼地段，在这样的地势情况下还又向下挖了一个下沉式的桥，使此地成为逢雨必涝的场所之一。

　　同理，去年北京的大雪，许多车辆都因为太陡而爬不上上拉式的西直门桥，造成大堵车。在南方少雪的地方，立交桥可以建得坡度大些，但是像北方这样的多雪城市，建设者就不能用平均设防能力代替特殊地段的设防能力，不能每次发生灾害后都推脱说“这是50年一遇的、几十年一遇的现象”。

　　记者：可否请您具体解释一下“平均设防能力代替特殊地段的设防能力”？

　　史培军：城市处于一个网络化连通的关系，没有从平均设防水平提高到特殊地段的设防能力加强，就会导致由于一个地方出问题，通过其网络和枢纽地段的问题而殃及全身。一场大雨好比对一个城市的不同设防水平做了一个统一测验，高的设防水平必然也受到低的设防水平的殃及。比如旧的大院、旧的社区的排水能力和除雪能力弱，大雨或大雪来的时候也是专挑薄弱环节打。当然，现在城市防御自然灾害的能力是在提高，设防水平也在提高。

　　“我们的应急预案都是战略性的”

　　记者：目前像北京、上海这样的大城市的城市应急预案发展水平如何？

　　史培军：总体来说像北京、上海这样的大城市在应急预案方面做得还是比较好的。北京市突发事件应急委员会(简称市应急委)由市长郭金龙牵头，将主要突发事件划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类、23分类、51种，我本人也是北京市应急委的专家，可以说重视程度是高的。

　　但是为什么在面对突如其来的雪灾、水灾时市民的感觉还是没有明显改善，或是没有根本上的改变，我个人认为应急预案中过多的理论性的、程序性的、普遍性的操作方式难以应对每次灾难个性化的东西，做不到随机应变。

　　换句话说，我们的预案都是战略性的而不是战术型的，可以想到大暴雨来了怎么办，但是没想到像6月23日在晚高峰的时候来一场大暴雨且降落在城市相对低洼的地方该怎么办，每一次的灾难都不一样，无法预测，缺乏灵活和细致的考虑。所以说总体在改进，局部在恶化，没有得到根本上的改善。

　　记者：市民在面对城市自然灾害时应做出怎样的应对？

　　史培军：关系到个人，我们在防御极端事件中的防范风险意识还没有建立起来，对遇到自然灾害时的反应和认识程度还远没有达到相应的水平。从这一点来说，中国老百姓的防灾意识比日本老百姓差了很远。不懂最基本的概念，在大灾面前，对事情的严峻性估计不够，没有防御风险的基本逻辑，是保命，还是保财产？6月23日在大雨中推车被卷入下水井中不幸身亡的两名20岁左右的小伙子就是例子。缺乏最基本的风险防御意识，缺乏在灾难面前逃生的观念造成了惨剧的发生。

　　“南水北调”还是“北人南调”？

　　记者：您提到的城市建设应该遵循自然规律，但是像北京、上海这样人口密集的大城市，土地和水资源非常有限，像国外依山傍水而建的可行性有多大？

　　史培军：这就回到了要解决城市病这一问题的根本对策，即城市的规模是要有限制的，不应该无穷地增长。对任何一个特定自然地理区域的大都市来说，它的自然负荷能力都是有限的。“城市让生活更美好”而不应该是更麻烦。我认为到了大力度限制大城市人口急剧增长的阶段。

　　人口增长负担过重和过快的城镇化都使得人地矛盾、人水和人与自然负荷的资源的矛盾日益紧张。

　　记者：如果严控城市外来人口，是不是也影响了更多人追求教育、医疗等优质生存条件的机会？

　　史培军：一个地区的城市发展是有限度的，在北京这样一个平均降水量500毫米左右、平原占不到1/3的地区，要养活近2000万的人口，压力可想而知，而且这一数据还在不断上升之中。尤其是这几年的水荒，就显得非常突出。南水北调工程还在进展之中，目前还难以发挥作用。但是另外一种声音，“北人南调”是否可行也越来越受到人们的关注。

　　至于控制外来人口是否限制了一部分人的权利，首先城市的发展要保证已有居民的生活质量，其次要真正解决好进城务工人员的生活质量，并不是单纯让他们进城就可以了。进城不是根本问题，收入低、缺乏高质量教育和公共卫生资源才是他们进城的根本原因。试想如果加大了对农村、城镇的基础设施建设力度，同时提高农民收入，靠提高生活质量缩小城乡差异而不是单纯涌入城市，大城市人口过多的问题才有可能得到真正解决。(中国经济周刊，记者 张璐晶)

　　(本文综合新京报、中国青年报、人民日报、中国经济周刊及新华网等媒体稿件)

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