南风窗201116期封面

　　公路收费这段时间成了众矢之的，不断地曝光，不绝的谴责，舆论的不满，政府的整顿，仿佛一场戏剧的高潮，各种冲突在碰撞中较量，似乎已经要分出胜负，只等待落幕时的皆大欢喜。但事实上，这戏码在过去的几年中已经数次上演，却总是在实施方案上谨小慎微，在执行中又大打折扣，往往草草收尾，不了了之，没有让公路收费问题得到根治。

　　当年，因为财政收入不足，公路建设被推向了市场，在当时，这是无奈的选择，也对中国公路的快速发展起到了举足轻重的作用。但是当交通发展到一定阶段后，形势已经发生了根本变化。公路基础设施规模太小早已不再是制约中国经济发展的瓶颈，反而是大量出现的公路收费极大地推高了物流成本，使中国的高物价广为诟病。“所有的道路都通向城市”，比利时诗人凡尔哈伦如是说，而在中国，这句话被改成了：所有的道路不一定都通向城市，但所有的道路都一定会通向收费站。公路收费问题就像黑洞一样，吞噬的不仅仅是百姓的金钱，还有中国经济的可持续发展。

　　经过20多年的演变，吃公路饭的人和机构已形成了一条长长的利益链，成为暴利集团，想要撼动已非易事。每次整顿，多是迫于民怨被动而为的应景行为，并没有从根本上瓦解这条利益链的意愿。目前关注的焦点在公路应该是公益性的，还是经营性的。一定程度上，经营性收费公路才是推高公路通行负担的罪魁祸首，也是矛盾的核心所在，但在此次的整顿中，这些公路统统没有被列入立即停止之列。交通部门主导的整顿方案，巧妙地规避了主要矛盾。虽然在其它部门的干预和舆论的努力下，目前回购公路收费权，让普通公路重新姓“公”，已经成为明确的政策走向，但回购之难实在让地方政府头疼。

　　而问题的实质，其实并不仅仅是公路到底是“公益性”还是“经营性”，当修路本身由工具变成了目的，当公共资源成了公共负担，当公路对经济发展由促进转为阻碍，更需要的是中国公路发展理论的革新。中国的交通设计一直属于技术规划领域，由作为技术专家的工程师以预测的方式完成，这种方式其实已经隐含了一个前提，即所有运输需求都是合理的，都要被满足。而实际上，多大规模的公路基础设置才算合理，是现代经济需要解决的课题。中国公路收费问题的困境，实际上是政府观念的困境。

　　收费公路：“公”“私”的秘密

　　文|本刊记者|曾子越 发自广州

　　1981年，广东建起全国第一个收费站。此后，收费站如雨后春笋冒出。今天，它们已经成为人们生活中难以拔除的一部分。

　　作为“贷款修路，收费还贷”路桥修建模式的具象，收费站正受到三方面的情感投射：作为路桥建设主体的政府，对之既喜欢又头痛；作为从中获取巨大利润的投资商，对之趋之若鹜；作为只有缴费权没有反对权的老百姓，对之只有无奈加痛恨了。

　　一切矛盾，皆源自这样一个问题：公路姓“公”还是姓“私”？

　　显而易见，收费公路是个难题，不仅在于“改革先于政策”引发的众多矛盾，更在于其后难以窥见的利益输送。

　　作为中国“贷款修路，收费还贷”模式的发源地、民意和媒体相对开放的省份，广东较早面对质疑，也较早直面矛盾，提前步入解决问题的通道。本文以广东为样本，试图管窥其后。

　　难以撼动的收费

　　路不可以不走。遭遇“高收费、乱收费”，老百姓通常只能缴费通行，最多理争或埋怨几句，却也刺不痛那台收费机器，只有极少数人会去较真。赵绍华、连杨达就是极少数中的两个。

　　因车子在广深高速公路上找不到加油站而抛锚，赵绍华律师以“广深高速属于不合格商品，应减免收费”为由将广深高速的运营方——广深珠高速公路公司告上法庭。

　　一审败诉，对于赵绍华，这不是太意外的结果。状告广深高速的同时，他分别向省交通厅和省物价局提交申请，要求对广深高速的收费标准重新审核定价。省交通厅回复说，“广深高速收费经过审批，受法律法规保护”，省物价局则回复认为，“服务区和加油站暂未作为审核高速公路收费标准的因素”。

　　而为了追讨“被多收的37.5元”，连先生在2011年6月将市政设施收费处、广州交通投资集团和广州市交委告上法庭。他的醉翁之意不在于37.5元，而在于“将不合理的年票制取消，真正还路于民”。

　　这场状告，在法庭上却演变成一场罗生门。第一被告是收费单位——市政设施收费处，作为独立的企业法人，该收费处原由林业局管理，2010年大部门改制后，林业局变身为林业与园林局，部分功能被划分出去，连先生称“资料显示，收费处已划归广州交通投资集团，而该集团又属广州市交委归口管理”，但后两者的律师均否认此说。最后，矛头指向了负责审批定价的省物价部门。寻找被告成为法庭焦点，年票制合理与否被搁置一旁。

　　这两支难得射出的箭，都被挡在了外壳。实际上，在过去的10多年，广东的人大代表、政协委员一直在持续地建言公路降低或取消收费。洛溪大桥、新光快速等路桥先后取消了收费，但顽固如广深高速、华南快速干线，始终难以动摇。

　　连接广州与深圳两个千万级人口城市的广深高速公路，现日车流量已达到当初设计流量的4倍，“高速路”变成了“慢速路”。通行质量降低，收费却依旧。广深高速日进千万，被称为“印钞机”。

　　华南快速干线一期(下称“华快一期”)俨然成了不合理收费的典型：全程15.6公里原核定交费10元，但因设置区间收费，从一个站口下来，另一个站口上去，最高要交20元，平均每公里收费达到1.2元，为标准收费的两倍；300米主干线收3块钱，被誉之为“全球最贵”。

　　“高速公路不高速，普通公路不免费，是今天中国公路的两大问题。”广东省政府参事王则楚说，“《公路法》已经规定公路建设资金的筹集要通过税收来筹集，但他们就是死抱着‘收费路桥’不放。”

　　“相关部门审核”的盾牌

　　从2003年开始，连续8年都有政协委员对华南快速干线一期开炮。2006年，省物价局局长孙庆奇曾公开表示，会适时调整华南快速干线的收费价格。但数年过去，华快一期收费仍然巍然不动。对此，华快一期的经营公司广州华南路桥实业有限公司早前回应称“收费标准是由投资方提供报告后，由交通、物价等相关部门审核并批复确认”。

　　那么，如此收费和时限是如何通过审批的？就华快一期，广东省物价局答复记者称“华快一期的收费标准偏高”，但“有其客观历史原因和政策依据。该路段1998年建成通车时，考虑到通车里程短、建设投资大、预计车流量少等因素，省政府批准其按两个收费项目(华南大桥和14公里路)相加计费”。

　　“这个答复有问题，其一，高速公路建有大桥是常见状态，以此相加计费没有依据；其二，把政府批文作为计费、收费合理的源头是逻辑错误，收费标准是通过合法程序生效的法律，政府没有权力发违法许可、超期许可的行政许可。如果都能以政府的红头文件来抵抗，谈何依法治国呢？”广东省政协委员高海生说，在2011年广东省“两会”期间，他曾炮轰华快一期收费。

　　“相关部门审核通过”，成为一面挡住所有质疑的盾牌。华快一期的超标准收费、30年的收费时限，广深高速公路的超量通行、30年的收费时限，佛山三水大桥的55年收费时限，佛山九江大桥的30年收费时限，皆有此盾保护。

　　广东省交通运输厅副厅长曾兆庚曾表示，广深高速、华南快速甚至花都五大超期收费站所暴露出来的问题，均有其历史原因。

　　公路收费年限和标准的确定，在2004年《收费公路管理条例》出台之前，是按照有关政策规定依据车流量等因素来核定的。对于经营性高速公路，也并没有明确合理回报率的指标。而广东的许多路桥，包括上述几个，皆建于2004年以前。今天的法律管不了昨天的事，昨天的合同成为今天的保护，成为问题拖延不决的主要原因之一。

　　“这些是不平等条约，应该取消。路权是国家行政权，出卖路权等于出卖国权。只要明确保证不亏本，就应该收回。”王则楚说。

　　法律是否应该追溯既往，仍讨论不决。但历史欠债，一直由老百姓在埋单。

　　经营的秘密

　　收费路桥建设带来暴利，已经不是什么秘密。收费站工作人员标准重复的动作，如同一个个机械手臂，把过路费喂进背后那台庞大的机器。究竟这些机器每年吸进多少资金，这些资金流向哪里，却不容易窥见。

　　赵绍华根据广深高速公路的公开数据，估算从1997年开通运营至今，其路费总收入超过350亿元，是初始投资122.17亿元的两倍有余，而30年的收费时间刚过一半。

　　收费时限长达55年的佛山三水大桥，1993年由澳门赌王何鸿燊旗下香港海丰投资有限公司的子公司投资4.56亿建设，据报道，截至2010年底大桥总路费收入达7.5亿，早已收回成本进入净盈利期。

　　那么，这些利益究竟流向了哪里？以广深高速为例，简单描绘其背后的利益链条和利益分配：

　　广深高速公路由广东公路建设公司和香港合和发展有限公司共同兴建，广东公路建设公司隶属于广东交通集团，交通集团又是由广东省交通运输厅下属企业改制而来。在利益分配上，规定了在还贷款期间，偿还贷款之后的盈利，52.5%归投资方，47.5%归广东方；还清贷款以后的纯盈利期，广东方分52.5%，投资方分47.5%，并且由广东方来当董事长，投资方当总经理。

　　“广深高速降低收费，从技术上、操作上、道理上都没有难度，关键在于利益。”广东省人大代表关志刚从2005年开始关注广深高速收费问题，他感叹说，“要想触动真不容易，道理、法理都讲透了，就看如何处理了。”

　　收费公路中的大部分利益输送发生在经营权转让环节，不久前被撤销的花都收费站正是一个典型。

　　据媒体揭露，1993年，花都收费公路引入的外资企业仅有一家，后来却出现了3个来自于香港及澳大利亚的股东。通过不同形式的变更，花都收费公路的经营权也从10年变成了50年。公司收入也绝大部分被4家股东公司分完，并不见大额款项用于偿还银行贷款支出。

　　1988年通车的佛山九江大桥，则通过股份制改造上市，从政府投资项目转变成经营性项目，收费年限延长为30年，广东省交通厅曾对此作出答复，称“要吸引外资，必须明确公司的预期收益，加强投资者的信心”。

　　总结这些案例，转让经营权、变更法人、追加项目，是路桥收费延长期限常用的典型三招。

　　“收费成本过高、不断延长收费时间、收了费不还贷，收费不公开、监管不严格，这些原因使得公路收费成为暴利行业。”王则楚说，“在暴利的诱惑下，收费路桥的各种违规行为层出不穷，没有强有力的监督，收费路桥就会让交通部门像吸了鸦片一样上瘾而不肯撒手。”

　　回购之难

　　“收费路桥模式已从改革开放初期的促进经济发展的好办法质变为阻碍经济发展的因素。”王则楚认为，“公路建设一旦进入完全靠收费修建，就容易不顾成本，建更多的路桥来收更多的费。这些费用最终加诸物流人流身上。”

　　交通运输部发言人何建中在2011年3月25日的记者招待会上指出：“我国将研究构建‘两个路网体系’，即以高速公路为主的低收费、高效率的‘收费公路体系’和以普通公路为主的体现政府普遍服务的‘非收费公路体系’。”

　　回购公路收费权，让普通公路重新姓“公”，成为明确的政策走向。但涉及利益的改革，从来很难一蹴而就。

　　广东曾成功回购多条普通公路：2010年以2.8亿元撤销广汕公路长安收费站，以2.67亿元回购广汕公路惠州段。今年3月，深圳市成功回购梧桐山隧道，撤销收费站，成为广东省第一个实现市内“不上高速路，不收一分钱”的城市。

　　然而，回购谈判是一个漫长、艰难的过程。梧桐山隧道回购的谈判历时8年，谈判多次陷入僵局。在谈判期间，深圳市先后开通梧桐山盘山公路和第二通道，车辆全线免费，改变了梧桐山隧道一直是连接深圳市区与东部唯一通道的局面。随着车辆分流，隧道公司的期望值下降，双方才最后就回购价格达成协议。而谈判进行了7年之久的佛山三水大桥，由于经营权所有者要价太高，至今未完成回购。

　　对于民众非议已久的华快一期，省财政厅不久前回复政协委员提案，建议“由广州市政府与投资各方协商，根据地方财力及华快各项目财务收支、收费年限等情况，择时采取回购公路收费权的形式”。但华快一期的管理单位和广州市交委均表示“尚未收到任何关于赎买或者回购的正式信息”。

　　“华快一期有外资参与，谈判难度比较高，而回购成本要看财政能否负担。”广州市交通委宣传处人员对记者说，他认为这是华快一期讨论已久，但迟迟无法进入解决通道的主要原因。

　　“华快一期的全面清理，关键还是看政府的执行态度，态度决定效果。”高海生说，“对于公路收费高、乱，政府要面对社会的问责；取消、变更合同，可能要面对企业的追究。对于这两条，政府都要做好充分准备，如果都不面对，就只能拖拉下去。”

　　回购公路收费权受路桥负债掣肘。今年2月，广东省金融办主任周高雄透露，目前广东的路桥建设负债已经超过1600亿元，将有可能演变成银行的烂账，影响金融安全甚至引发金融危机。广东省交通运输厅副厅长曾兆庚也曾表示，2009年，广东高速公路的亏损率占36.4%，省交通集团建设和控股的高速公路中，盈亏率为3个1/3：即盈利的占1/3，亏损的占1/3，持平的占1/3。

　　事实证明，无论20多年前，还是现在，“差钱”的窘境始终存在。

　　“多年前把一些政府应该承担的公共事务推向市场的改革偏离了方向，其中就包括公路。”王则楚说，“我们为什么要关心路桥收费？因为路桥的公共物品属性决定了它是为大家服务的。如果不认识到这一点，不真正把公路放在为老百姓提供服务的位置，收费公路问题永远解决不了。”

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