收费公路，整顿之难
文|本刊记者|田 磊
6月20日起，又一轮声势浩大的清理整顿收费公路运动拉开序幕。从1984年，中国有了收费公路之日起，类似的整顿运动每隔几年就会来一次，每次整顿，各级交通部门都是主要组织者，而整顿的对象则多是交通系统下属的各个路桥公司、交通执法部门，或者就是与交通系统有着千丝万缕联系的五花八门的投资公司，于是，虽历经多次整顿，收费公路却越来越多，收费行为越来越乱，这一次，能例外吗？
政策与对策
此次整顿，由国务院下属的交通运输部、国家发改委、财政部、监察部和纠风办联合组织。根据五部委下发的《开展收费公路专项清理工作的通知》，8种类型的公路收费行为被列为清理对象，主要是各种未经省级政府批准、超过批准期限以及违反《收费公路管理条例》的收费行为，其中主体是各种二级公路。
所谓二级公路，是指设计速度在每小时60~80公里，双向行驶且无中央分隔带的双车道公路，这种公路不仅是中国公路的主体，也是收费公路的主要组成部分，大约占全部收费公路的70%左右。依据收费方式不同，二级公路又被分为两种，一种是政府还贷型，主要是由政府贷款或者集资修建的公路，一种则是经营性公路，主要是各种民间投资修建的或者是依法受让政府还贷公路收费权的。
事实上，早在2004年11月开始施行的《收费公路管理条例》中，就已经明确要求逐步取消二级公路收费，当时由于国情考虑，仅是要求东部地区不准在二级公路上继续收费，而为中西部地区开了绿灯。但尽管如此，这一点也未得到有效执行，不论中西部还是东部地区，二级公路的收费丝毫也没有减少。
一直到2009年，国务院颁布实施《成品油价税费改革方案》，开始征收燃油税，同时要求取消政府还贷二级公路的收费。5年前已经确立的取消二级公路收费的法规终于开始落实，但在交通部最终公布的实施细则中却强调，取消政府还贷二级公路收费的原则是“逐步有序”，正是这一原则，大大迟缓了取消的进度。
根据交通部的报告，一直到2010年底，全国有17个省市全部取消了政府还贷二级公路收费，撤销了1700多个收费站，中央政府为此补贴了200多亿，用于还贷和人员安置，这项工作也成为近年来交通部最大的政绩，在各种报告和各个新闻发布会中被反复提及。
但是，在将近两年的操作中，各地方政府很快摸索出了两种对策，一是将二级公路经过翻修或者重修，转为一级或者高速公路，继续收费，这种情形当年被媒体广泛报道的就有黑龙江等省份，为此，交通部曾做过一次调查，但最终结论是没有发现此类现象。
这个结论遭到无数质疑，在网上，网友们就发动了一场记录运动，号召大家将各自知道的还在收费的二级公路以及二级变一级，继续收费的公路记录下来，这场活动赢来了数万人的响应，但最终在缺乏媒体持续关注的情况下，此事也就不了了之。一直到今天，再次开展整顿收费公路运动，在媒体的调查中，政府还贷的二级公路还在收费的仍然不在少数。
地方政府的另外一种对策则是将政府还贷的公路通过经营权转让变成了经营性公路，并且重新审定收费年限和价格。早在2006年，面对各地还贷公路经营权转让的乱象，交通部就有过相关文件暂停转让政府还贷公路经营权，但与《收费公路管理条例》一样，这一点也从未得到过彻底执行，地方政府早就找到股权转让等等政策擦边球的方式规避了相关法规。
经过2009年以来的整顿，政府还贷公路虽然依旧有顶风收费的，但其中的大部分要么已经被取消，要么早已通过各种方式变成了经营性公路在继续收费。对这些已经转让的公路，即使是国务院，事实上也是没有什么实质的整顿办法的。在经营期限和公路收费价格方面，政府受制于之前签订的经营合同规定，缩短经营权限和取消收费的可行性也是微乎其微的，那样各地方政府不仅会有大量债务危机，更会陷入法律纠纷。
但在现实的车辆通行中，这些经营性公路，尤其是在东部地区，通常都是通行量极大的主干公路。2007年的一项相关统计数据显示，经营性收费公路规模不到收费公路总规模的30%，但其收费额却接近50%。最近4年的发展，随着还贷公路减少，经营性公路增多，虽然相关的统计数据一直没有再公布，但可以想见，二者比例一定已经有了大幅调整。
从某种意义上讲，经营性收费公路才是推高公路通行负担的罪魁祸首，也是矛盾的核心所在，但在此次的整顿中，这些公路统统没有被列入立即停止之列。交通部主导的整顿方案，巧妙地规避了主要矛盾，而这场看起来轰轰烈烈的整顿运动，从这个层面讲，不过是2009年取消还贷公路收费的一种延续，将那些7年前本就该完成的工作督促各地完成，并没有从根本上解决中国公路通行负担沉重顽疾的意愿。
公路利益链
从1984年，中国有了收费公路以来，类似的整顿从来都没有中断过，尤其是1999年以来，运动式的大规模整顿行动几乎成为了中国公路执法的常态，各种法律法规、红头文件多如牛毛：1999年交通部发布《关于清理整顿公路收费站实施方案》；2004年国务院发布《收费公路管理条例》；2006年，交通部又下发了《关于进一步规范收费公路管理工作的通知》；2009年颁布取消《政府还贷公路细则》；一直到今天的五部委联合发布《关于开展收费公路专项清理工作的通知》。其间，由国务院纠风办主导的整顿“公路三乱”更是自1980年代开始就几乎年年进行，到最后，甚至演变成了各级政府纠风办的一项常设工作。
在过去的10多年里，每次整顿，在实施方案上总是谨小慎微，强调“逐步有序”；在执行中总是大打折扣，擦边球花样不断翻新；在最后的总结里，总是成绩斐然，皆大欢喜。与这些密集而无效的整顿工作并行的则是公路负担的日益沉重，以致于到今天，原本是为了提高资源配置效率而修建的公路却成了高效配置资源的阻力。
为什么会这样？从根本上而言，吃公路饭的人和机构经过这20多年的演变，早已形成了一条长长的利益链，而每次整顿，多是迫于民怨被动而为的应景行为，从来也没有从根本上瓦解这条利益链的意愿。
从作为公路管理最高机构的交通运输部、各大国有银行、省市县各级地方政府、形形色色与地方政府关系密切的投资人，一直到最末端的收费员和公路执法队伍，都是这条公路利益链上的食利方，而历次改革整顿，这其中任何一方的利益都没有受到过根本触动。
2009年的取消政府还贷二级公路收费算得上是最具突破性的一次改革，但尽管如此，政府不仅从公共财政收入中拿出一大笔钱替那些公路管理公司还了银行贷款，还将大量的收费人员也都重新养了起来。
2009年1月，在取消收费之前，交通部就明确表示，取消收费站点后，将有24万交通系统的职工离开原来岗位，但是，所有员工都将重新获得新的工作岗位，人员安置的前提是转岗不下岗，等待安置期间级别不变，待遇不变。
在其他领域的改革中，人员安置几乎都是最为困难的一环，像交通系统这样，收费、执法队伍膨胀，“以路养人”情形已众所周知的情况下，依然能够轻而易举化解此难题，对很多领域的改革者而言，几乎是不可想象的事情。
而那些吃公路饭的各种投资人，其利益无论是合理的还是不合理的，同样也从未受到过真正意义上的清理。公路投资由于其天然的垄断性质，天生就是一个政治生意，1990年代是中国的公路建设飞速发展阶段，第一批投资者多是那些有钱又有关系的人，20年下来，他们中的大多数早已赚够了钱后抽身而退，如今，通过股权变更、经营权转让等等手段，到底谁在收费，已经成了一个说不清道不明的问题，不仅媒体和公众不知道，就连中央政府也不清楚，因此，这轮整顿，首先要进行的就是调查摸底，五部委联合下发的文件要求各地将各自辖区内收费公路的里程规模、收费标准、期限以及收费主体都上报。但事实上，依据2004年开始施行的《收费公路管理条例》，这些信息原本是每年都要在国务院报备的，如今却成了一笔糊涂账。
进入21世纪以来，公路投资的暴利已经让越来越多的投资主体进入，现在投资方其实已经是各种国有资本为主，这与房地产业相当类似，第一桶金多是那些民营资本攫取，随着垄断性而产生暴利，越来越多国有背景的财团开始进入该行业，这让公路利益链更加变得坚不可摧。
如今，各种大型路桥公司多由各地省级政府掌控，而且很多都是上市公司，在中国的股市上，从来都是绩优股，从高速公路上市公司披露的毛利率来看，动辄超过50%，重庆路桥今年一季度的毛利率甚至达到了92.34%。这与艰难求生的物流企业形成了鲜明的对比。
而市县一级政府主导修建的公路，则多被地方政府转让给了各种规模较小的投资者，在这种转让行为中，还贷公路转换为经营性公路的“变性”策略、转让期限远远超出法律规定年限和合理回报周期、收费标准核定过高等等问题几乎已经成了普遍现象。
根本之途
国家审计署曾经在2006年对106个公路经营权转让项目进行抽查，结果64%的项目都是违规审批。如今，随着一轮又一轮的整顿，二级公路的投资收益越来越低，但与此同时，高速公路开始飞速发展，当年二级公路修建和管理中的种种弊端，几乎是毫无保留地延续了下来。
这种无序的转让，形成了一个个地方性利益集团，旧的食利者尚未清除，新的更强大的利益同盟又已经结成。与房地产业不同的是，公路收费并不直接关系到每个公民的切身生活，因此，从来没有像房地产业那般被公众和媒体充分关注和曝光，连最起码的舆论监督也没有。
在法律层面，现行的一整套公路法律法规更是饱受诟病，一方面，公路收费门槛低到不能再低，连自然人都可为公路建设出资，公路可入股市及债市，可收费经营，经营权还可溢价转让；另一方面，对公路投资和管理进行监管的制度近乎空白。
中国的公路收费制度，诞生于极度缺乏资金的背景下，因此，一切制度的设计都是由筹措建设资金的出发点入手，因此，在整体制度设计上为投资方大开方便之门，去除一切束缚，现今法律对公路收费近乎匪夷所思的宽容也就不足为奇。
毫无疑问，这种思路造就了公路建设的大跃进，但经过20多年的发展，收费公路发展的核心问题已经不再是“有没有路”的问题，而是经济运行是否高效的问题。修路在很大程度上已经不是为了需要，而是为了赢利，陷入了一种为修路而修路的怪圈。
根据资本投入的特点，现有的收费公路都是公路网络中经济效益比较好的重要通道，因此，收费公路不仅量大，而且大都占据主要通道，从而影响面和影响力更加深广，不仅从经济成本上加大了国家资源配置的阻力，更是将公路网分割成小段，极大地降低了公路使用效率。
因此，需要改革的绝不仅仅是二级公路的收费问题，而是从根本上修正中国公路发展的理念。对于现行的收费模式和理念，作为公路发展管理最高机构的交通部，事实上是最强力的捍卫者，即使是在如此高级别的整顿清理行动中，交通部门在不同的场合，一也直都在强调，收费公路的合理性，一旦动真格地改革收费公路的种种弊端，不仅损害了本系统利益，更重要的是将会极大打击公路投资的热情，那种局面毫无疑问是交通部门最害怕看到的。
但是，就国家整体利益而言，当修路本身由工具变成了目的，为修路而修路，为赚钱而修路，当公共资源成了公共负担，对经济发展由促进转为阻碍，公路发展理念的革新，就不再只是交通系统自身的问题。
从政治层面讲， 诸如公路这类公共资源是国家作为利益整体最根本的经济标志，当公共资源被地方官权切成碎片时，国家的利益也受到损害。
因此，文字游戏式的清理整顿方案，对于中国公路弊病的去除毫无意义，中国公路的革新需要从发展理念的革新开始，从以融资为最大目的，以维护投资者的利益为核心逐步转变为以国家的根本利益为核心，以维护公路使用者的利益为核心。只有选择有利于生产率增长的发展理念和制度设计，才会有真正的繁荣。