◎等待政策：5个搁浅的新试点

    ◎自愿“一孩”：一个老人口“特区”的新动向

　　◎计生30年：我国人口与生育政策流变

　　“计生政策”破冰，牵动国人眼球。

　　无论是去年“一独二胎”的试点传闻，还是7月份广东向中央提出加入“试点”的消息，无不指向地方对基本国策调整的殷切期盼。

　　现行的计划生育政策起于1980年。纵观30年来，国家计生政策一直在不断调试放宽的过程当中，特别是二胎政策的调整，是由一个个的“小步前进”构成“先点后面”。

　　30年后，生育低峰和老龄化凸显，人口政策需要面临新的抉择。南都记者调查了传闻中“一独二胎”试点的浙江、江苏、黑龙江、吉林和辽宁5省，发现试点尚未公开启动。在决策层没有出台新政的情况下，一切只能等待。而在另一个已有20多年二胎试点经验的人口“特区”酒泉，却出现了有权生育二胎的夫妇自愿选择“只生一个”的新动向。

　　等待政策

　　曾传今年试行的5个“一独二胎”试点搁浅，至今尚未启动

　　去年，中国人口问题专家何亚福向媒体透露，从2011年起，中国将在浙江、江苏、黑龙江、吉林和辽宁5省，试点“一独二胎”(夫妻双方只要有一人是独生子女，就可以生第二胎)。而且，该政策将在五年之内扩展到全国范围。

    此消息马上轰动全国。媒体进一步的调查显示，上述部分省份确实在进行相关调研。今年7月，广东省正式向国家提出“单独可生二胎”试点的申请，使“一独二胎”的话题重新成为热点。

　　但本报近日调查发现，去年曾传今年试点“一独二胎”的5省市，试点都尚未公开启动。在决策层没有出台新政的情况下，一切只能等待。

　　7月28日上午，浙江省平湖市林埭镇政府大院内，计生办主任蒋连英想起三年前的这一天，她正式到镇政府报到，开始了自己的公务员生涯。之前，她是附近一个乡镇的村干部。公务员考试，改变了这位农家女的命运。

　　她身兼平湖市、嘉兴市和浙江省三级人大的代表，在整个省内都不多见。作为计生办主任的蒋连英工作勤勤恳恳，中规中矩。但作为民意代表，一个议案让她曾陷入舆论的漩涡之中。

　　在今年1月份召开的浙江省人代会上，蒋连英提出议案，要求修改《浙江省人口与计划生育条例》，在嘉兴市这样的城乡统筹地区，放开“一独二胎”政策，并统一社会抚养费标准。

　　媒体对此广泛报道。但事态发展却超出蒋连英的预料。该“一号议案”最终不了了之。半年后，谈及这个议案，她已颇为谨慎，不时否认之前媒体的相关表述。

　　蒋连英态度的转变，与一个大背景息息相关：去年，浙江等5省2011年将实行“一独二胎”试点的消息曾沸沸扬扬。但时至今日，试点尚未启动。计生部门变得更加低调。“‘一独二胎’，不是我们基层可以谈的。”蒋连英的一位领导说。

　　城乡统筹的新问题

　　蒋连英的议案，在一些专家看来颇有前瞻性。2008年10月1日，嘉兴市启动城乡统筹试点，正式取消农业、非农业户口划分，一律成为“居民户口”。

　　但基层官员和民众很快发现，在政策城乡二元化的中国，取消户口划分，也会导致一些基层无法解决的问题，从养老报销费到车祸死亡赔偿金，再到计生部门征缴的社会抚养费，还有就是“一独二胎”政策。

　　按照《浙江省人口与计划生育条例》规定，夫妻双方均为农村居民，且已生育一个子女的；或者双方均为农村居民，女方父母只生育一个或两个女儿，且女方招上门女婿的，都可再生育一个子女。但如果是城镇户口，则无法享受该条规定。

　　“城乡统筹前，政府也想到了这个问题。”蒋连英说，嘉兴市政府曾经下文，称城乡统筹后，一些牵扯以户籍划分区别对待的法律法规，一概以当事人在2008年9月30日之前的户籍为准。

　　这样“放小脚”的城乡统筹，在操作中很容易激起纠纷。让蒋连英感到棘手的是，多人来咨询“一独二胎”政策，他们不认嘉兴市的规定，称城乡既然一体，原城市户籍的人也应该享受农村户籍的政策。

　　还有就是社会抚养费的征收。在蒋连英所在的林埭镇，每年要申请法院强制执行数起社会抚养费案件。在城乡统筹后，社会抚养费的征收标准又成了纠纷焦点。超生者如之前是城镇户口，计生办就会按照城市户口的标准计算，而超生者却认为应该按农村户口。

　　按照浙江省规定，农业户口的超生抚养费一般是夫妻年人均可支配收入总数的1.5倍-2.5倍，而非农业户口则为2-4倍。再加上城乡人群收入的差距。同样超生，按照不同的户籍标准，社会抚养费可相差12万元。

　　“遇到问题多了，我就在想，浙江省的条例能不能改下，毕竟现在处于城乡统筹的大趋势下。”蒋连英说，她之所以提出“一号议案”，主因是社会抚养费的征收。

　　曾经热闹

　　在蒋连英提出“一号议案”数月前，去年秋天，中国人口专家何亚福颇为忙碌。在他向外透露浙江、江苏、黑龙江、吉林和辽宁5省将实施“一独二胎”试点后，媒体纷纷约访。

　　“这个消息来自内部渠道。”去年8月9日，何亚福在电话中告诉南都记者，其不便公开其消息源，但可靠性没问题。去年媒体的跟进，也证实了何亚福所述。浙江省杭州市计生部门表示，已对社区居民展开调研；江苏、吉林和辽宁的计生部门也表示“听说”了此事。

　　媒体和公众普遍对该消息表示期待。在相关论坛上，不少育龄夫妇都在互相打探“一独二胎”的消息。杭州市张女士当时曾致电计生部门，被告知媒体报道不等于政策法规“一切按规定来。”

　　“那是一个全省的调研。”杭州市计生委宣教负责人对南都记者表示，当时，该委由发展规划处负责，对社区居民“一独二胎”的意愿进行调查，但很快，因该工作被媒体披露，引来不少猜测和争议，调查就被上级叫停了。

　　嘉兴市计生委和其下辖的平湖市人口和计生局负责人则表示，当地没有做过关于“一独二胎”的意愿调查。但通过媒体，他们都获悉了相关消息。

　　尽管杭州市的调查被叫停，但据杭州市计生委有关负责人称，关于“一独二胎”的相关资料及报告，杭州市还是呈交给了浙江省计生委，但计生委如何反应不得而知。

　　直至2010年10月27日，浙江省计生委在全省市主任会议上，宣布“未来五年”内的12条举措中，有一条便是“实施单独生育政策试点”。

　　这其间，曾有不少人询问蒋连英关于“一独二胎”的问题，她以一本《浙江省人口与计划生育条例》的单行小册子作答。“一切以上边为准”。

　　但小册子的内容，并不是不可以修改。在“一独二胎”舆论热潮尚未完全退去时，蒋连英提出了“一号议案”。

　　搁浅的试点

　　现在，蒋连英不愿再谈“一独二胎”。她甚至否认“一号议案”为“一独二胎”所写。“我主要是为征收社会抚养费出现纠纷，才提出的议案。”

　　“媒体误解了蒋连英的意思。”平湖市计生局宣教科科长朱华亮说，蒋连英提出“一号议案”，是以省人大代表的身份，而非一个基层的计生干部。尽管，该议案在提交前，曾在平湖市计生局内传阅，但她的一些观点不能代表当地计生部门，更不能被解读为浙江省计生政策即将变更。

　　朱华亮证实，“一号议案”让平湖市计生部门和蒋连英本人都受到了不少压力。这些压力有一部分来自基层群众的猜测，“计生政策牵动千家万户，稍微一点风声就可能引起混乱。”

　　“先热后冷”，是浙江省计生部门对“一独二胎”的普遍态度。一位计生官员透露，上级曾专门通知，禁止对“一独二胎”随便表态，“学术性意见也不可以”，一切要以上级文件为准。

　　“一些学者做的调研，我们内部也有人一直在做。”这位官员称，“只不过我们不能像学者那样公开表态。”

　　事实上，在蒋连英提交“一号议案”时，5省“一独二胎”试点已呈搁浅之势。

　　“我也不清楚原因。”最早曝出试点消息的专家何亚福说。但何注意到，国家和省级的人口规划中，都往往以“十二五”为决策期限，这就意味着不能以一年两年的政策走向来判断大势。

　　但决策层释放的信号并不尽然一致。3月7日，全国政协委员、人口资源环境委员会副主任王玉庆对媒体表示，二胎政策到“十二五”末期可能会放开，而放开二胎政策不会导致人口暴涨。

　　4月27日，中共中央总书记胡锦涛在中央政治局集体学习中，要求抓好六条重要工作，第一条即为“坚持和完善现行生育政策，切实稳定低生育水平”。

　　7月11日，媒体报道称，广东已向中央政府申请放开该省的“一独二胎”。就在同一天，国家计生委主任李斌回应该话题称，我国将“坚持和完善现行生育政策，切实稳定低生育水平”。

　　越来越人性化

　　1991年，平湖市新埭镇新光村女孩蒋连英高中毕业回到村里，在村委会做事。两年后，她开始分管计生工作。

　　地方对干部实行计生一票否决制，任务下压到村组，一点都疏忽不得。

　　“当时的政策是少生优生。”蒋连英称，十几年前，临产期前几天的孕妇被引产的事情并不少见。而现在，怀孕超过28周的孕妇，一般都不再引产。

　　十几年来，平湖市的计生方针，已由“少生优生”变为“应生尽生”，对计划内的生育，无论本地人和流动人口，都免费进行多种检查，孕妇每人建立一份台账，输入到计生网中。

　　生育政策也不断调整。现行的《浙江省人口与计划生育条例》于2007年颁布实施，规定11种情况可以再生育一个子女。但就在一年之后，浙江省计生委就下发文件，增列“再婚前双方曾生育子女合计为两个，现家庭只有一个子女的夫妻”，可再生一个子女。

　　在平湖市计生局，就有干部因此获益，将近五旬又生了一个儿子。“现在的计生政策，越来越人性化。”这位干部说。

　　计生政策的调整，与人口形势密不可分。嘉兴市人口统计数据显示，该市60周岁及以上的老年人口已经超过65万，占总人口的19.20%，接近中度老龄化社会，老龄化程度居浙江首位。

　　整个浙江省也不容乐观。截至2010年末，该省60岁以上老年人口789.03万人，占总人口的16.6%。杭州市计生委一位官员称，浙江之所以申请“一独二胎”试点，人口老龄化“肯定”是原因了。

　　不过，人们的生育愿望并没有随着社会老龄化的加剧而上升。根据去年9月杭州市计生委的调查，余杭区黄湖镇147户夫妻“一独”家庭中，愿意再生育的有65户，占44.22%。

　　浙江省人大代表、杭州市社会福利中心主任翁歆此前在全省进行的调查结果是，明确表示会放弃生育“二胎”的‘双独或“单独”夫妻，在30%-40%之间。

　　“现在就是放开生，人们也不敢生。”平湖市委一位干部称，当地干部工资普遍在2000多元，而房价已超过8000元，“年轻人自己都得啃老，还生什么。”

　　据平湖市计生局透露，从2000年到2010年，该市有接近1.2万对符合二胎生育条件的夫妇，放弃申请。换句话说，该市十年来，少生了1.2万名合法的二胎婴儿。

　　这是按照现行政策划定的二胎指标，放开“一独二胎”会如何呢？平湖市计生局负责人表示无法预判，但根据社会常识判断，也不可能出现一窝蜂的抢生局面。

　　等待是唯一选择

　　今年8月初，南都记者致电浙江、黑龙江等省计生部门，了解“一独二胎”的试点情况。

　　浙江省计生委宣教处工作人员称，没有听说该省启动了“一独二胎”的试点，联系采访需请示领导，但领导一直在外开会，手机号“不便透露”。

　　黑龙江省计生委政策法规处透露，去年，该省曾选取几个地区，做了关于“一独二胎”的学术性调研，后来也向国家提出了申请，但至今没有获批。

　　吉林省计生委政策法规处表示，对试点和调研之事无法透露，只能肯定该省仍在实行之前的政策，“只有农村符合条件的才可以生二胎”。

　　南都记者联系国家计生委宣传部门负责人未果。国家计生委阳光计生服务热线称，对“一独二胎”的消息，目前尚无正式通知，5个省的试点也没有启动。至于最新进展，接线员表示其并不清楚。

　　对“一独二胎”试点前景，南都记者接触的计生官员都不愿置评。

　　浙江省平湖市人口与计生局一位官员认为，按照现行的计生管理体系，基层计生部门对上级决策只有建议权。

　　从法律体系看来，按照《中华人民共和国计划生育法》，省、市、自治区人大及常委会都有制定二胎政策的权力。但实际操作中，省一级的改革试点必须报国家计生委审议通过。

　　这也许是蒋连英的“一号议案”石沉大海的主要原因。在轰动效应过去后，她每天继续忙着为辖区的孕妇们造表，审核生育指标，帮助外地计生办寻找打工的超生孕妇……

　　南都记者 孙旭阳 实习生 何绮玲

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