问答“海上浙江”
瞭望201138期封面
问答“海上浙江”
“浙江海洋经济发展的重心在于以港航物流服务为重点的海洋服务业，以及包括海洋工程装备及高端船舶等在内的海洋战略性新兴产业，这既是浙江海洋经济发展区别于其他省市的根本所在，也是国家对浙江海洋经济发展在战略上的殷切要求”
文/《瞭望》新闻周刊记者王健君
浙江，一直以土地资源紧张的形象，镶嵌在中国地图上。但从国土意义上讲，这个陆地面积只有10.2万平方公里的小省，拥有超过陆域2倍的26万平方公里海洋国土。尤其是其6696公里海岸线、2878个面积500平方米以上海岛、22.27万平方公里的近海渔场，都居全国龙头之位。
改革开放大潮开启以来，在经济发展布局上受困于陆域狭小的浙江，最念念不忘的就是走向广阔的海洋。正如国土资源部特聘专家方克定所言，前三十年，浙江凭借“敢为天下先”的精神率先以民营经济为中国经济探索出广阔道路；后三十年，面对“万马奔腾”的东部发展新态势，无论是浙江自身发展所迫，还是国家对其的战略期待，“敢为天下先”的方向都是浙江面前广阔浩淼的海洋。
早在1993年，浙江就提出“开发蓝色国土”。而后有1998年的“建设海洋经济大省”，2003年的“建设海洋经济强省”，2007年的“大力发展海洋经济，加快建设港航强省”直至2011年2月，国务院正式批复《浙江海洋经济发展示范区规划》，浙江的“海洋梦”真正纳入了国家战略。
近日，《瞭望》新闻周刊专访了浙江省发改委副主任、浙江省发展规划研究院院长刘亭。这位浙江海洋战略构想历程的亲历者、见证者，也是“海上浙江”的设计参与者之一，讲述了决策历程故事，回答了来自社会舆论的质疑，解读了战略规划的落实路径，展现了“海洋浙江”的战略雄心和远见
《瞭望》：《浙江海洋经济发展示范区规划》成为“十二五”开局之年国务院批准的一项国家发展战略，此规划为什么能出台？
刘亭：按照海洋总产出口径统计，2005年浙江海洋经济与山东、上海大体相当，均约为3100亿元，仅低于广东的3600亿元。之后，由于海洋生产总值统计制度的出台及不同省市核算方式的差异，使得浙江海洋经济在总量上与广东、山东、上海相比有差距不断拉大的趋势。即便如此，2010年浙江海洋生产总值仍达3500亿元，居全国第4位。
浙江位处东海门户，海域面积约26万平方公里。同时，浙江是较为典型的自然资源“陆域小省、海域大省”，虽然陆域自然物质资源丰度仅排在全国倒数第三，但却有着全国最为丰富的海洋资源。比如，深水岸线资源(约占全国30%)、海岛资源(约占全国40%)、海洋能资源(重点是潮汐能、潮流能，约占全国40%)、近海渔业资源(约占全国20%)等，且有着良好的资源组合优势，加快海洋经济发展有着较为扎实的资源支持和空间拓展潜力。结合国家战略需要和浙江省情实际，省委省政府及时决策，于2009年6月作出了把浙江海洋经济发展上升为国家发展战略的决策。
《浙江海洋经济发展示范区规划》启动后，历时一年半就获得了国务院的正式批复。当然，这其中也有不少的“故事”，比如规划的名称，就几经周折，反复协调，最后才确立了“示范区”的定位和标杆。又比如，对舟山海洋综合开发试验区即舟山群岛新区的建设，起初是作为改革创新的重大举措来安排的，后来经过钱正英院士领衔的中国工程院专家团队的“升华”，而彰显为本《规划》最大的重点和亮点之一，还专门单列一章，给予系统的阐述。
《瞭望》：从横向比，此规划与山东半岛蓝色经济区等规划相比，特点、特色和差别都在何处？从纵向比，此规划又如何与长三角地区区域规划相协调互补？浙江发展海洋经济，基于省情现实，如何做到有所为而有所不为，走出一条符合国情和省情的特色之路？
刘亭：不同规划需要解决不同的问题，也应具有不同的特色和亮点。与山东半岛蓝色经济区等规划相比，《浙江海洋经济发展示范区规划》的特色和亮点，我个人觉得主要体现在三个方面：
一是十分突出海洋服务业，特别是港航物流服务业的发展。浙江乃至我国经济转型升级的根本性支撑和动力，应在于现代生产性服务业的大力发展与体系健全。为此，浙江省委省政府明确浙江海洋经济发展的重点是海洋服务业，重中之重则是建立“三位一体”的港航物流服务体系，形成具有国际竞争力的港航物流服务业。“三位一体”是指陆海联动的集疏运网络、现代大宗商品交易平台、现代金融和信息服务业三者要协调、有机、一体建设。
记得2005年6月间，我向省委省政府主要领导汇报“十一五”规划研究成果，在论及浙江于长三角地区的发展定位时讲到，“港口不仅仅是港口，还意味着联通全球的大市场、蕴藏丰富的大矿山、连片开发的大工业、四通八达的大交通；绵长的海岸线，兼具区位、基础条件以及水、土资源等综合优势，已经成为全省生产力布局的主轴线。”当然，浙江确定以发展海洋经济为战略选择，就是要把国家的战略需要与浙江的独特优势很好地结合起来。中国已成为世界顶级的制造和贸易大国，满足其对初级原料和大宗商品的需求，以及保障大量商品出口和远洋运输，就具有了维护国家经济安全的意义，这让浙江天然良港、深水航道、丰富锚地和众多国际航线的优势，分外凸显出来。
二是十分突出海洋战略性新兴产业的发展。这次规划，对临港石化、一般的加工制造业等发展已相当淡化，而对海洋工程装备与高端船舶、海洋医药与生物制品、海水淡化与综合利用、海洋能综合开发、大洋资源勘探开发服务，以及港航物流服务、滨海旅游等，则给予了重点规划，明确海洋战略性新兴产业才是浙江海洋经济发展的根本方向与重心所在。
这其中，必然伴随着一个科技创新、产业升级和“退二进三、腾笼换鸟”的过程；滨海重化工业的扩张，也将会受到极为严格的控制，即便极个别的新上项目，也必将走大型化、集中化、高端化、生态化的新型发展之路。
三是十分突出舟山海洋综合开发试验区即舟山群岛新区的建设。作为全国最大的群岛、唯一的海岛型设区市、大陆最直接地深入太平洋的战略要冲，加快、加强舟山群岛的综合开发，积极推进海洋开发、管理的先行先试，最大化地充分发挥其海洋资源、战略区位的独特优势，其重要意义是不言而喻的。
事实上，《规划》批复后不久，国家正式发布的“十二五”规划纲要进一步明确要 “建设浙江舟山群岛新区”，并于6月30日正式批复同意设立舟山群岛新区，这也是国家继批复上海浦东、天津滨海、重庆两江以后拟建的第四个国家级“新区”。目前，相关规划正在积极制定中。
《浙江海洋经济发展示范区规划》是《长江三角洲地区规划》在浙江沿海和海岛地区的深化、实化和具体化。在前者编制过程中，国家发改委曾经专门发文要求就两个规划间的关系处理、技术衔接等方面给予说明。在规划的意见征求过程中，国家相关部委、专家也对两大规划进行了综合的协调，以避免脱节和差异之处。同时，《规划》更加突出了浙江沿海和海岛地区的特色、优势及其战略使命，使其在《长江三角洲地区规划》这一综合性、全域性(主体为陆域)规划的基础上，具有了自身的独特价值。
浙江的省情在于民营经济较为发达，空间开发程度已经较高，生态环境容量相当有限，经济转型升级压力十分严峻。为此，这次《规划》在编制过程中，十分强调要根据国家战略和省情实际需要，有所为有所不为。例如，对传统临海型产业发展，强调的是整合提升、转移淘汰，而不能再进行低水平的平面扩张；对缺乏比较优势的产业，如海洋化工、海洋生物质能等，则不予鼓励；空间布局上，强调的是要尽量集中布局在九大沿海省级产业集聚区中，以在提高产业基地化、集群化的同时，有效提高深水岸线、土地等资源的综合利用效率。
《瞭望》：在沿海基层调研期间发现，基层干部更多想到的是上升到战略层面可能带来的新优惠政策，不清楚如何具体实践海洋经济，即使有也大多在安排大项目、通过大规模围海造地拓展工业经济规模上做文章。对于这种工业化、重型化的基层驱动力，省级层面和国家级层面如何协调出一条定位清晰、大方向明确的海洋经济发展道路？
刘亭：对海洋经济的发展，目前确实还存在着一些认识上的误区，包括你提到的把临港工业等同于海洋经济而造成的概念扩大化、重点偏差化。也因此，在统计上，我国的海洋经济的总量及其占国内生产总值的比重，也普遍高于世界沿海发达国家。目前全球沿海发达国家海洋经济占其GDP的比重一般为4%～5%，而我国已接近10%，部分沿海省市更高达30%左右。这里有一个相应理论和方法的完善问题。
前面我已提及，浙江海洋经济发展的重心在于以港航物流服务为重点的海洋服务业，以及包括海洋工程装备及高端船舶等在内的海洋战略性新兴产业，这既是浙江海洋经济发展区别于其他省市的根本所在，也是国家对浙江海洋经济发展在战略上的殷切要求。
至于重型化，可从两方面去理解，一是海洋工程装备及高端船舶、海水淡化及其综合利用、大洋资源勘探开发服务等战略性新兴产业的加快发展，将促进现有海洋经济的重型化；二是临港石化、钢铁、电力等产业的发展，也将促进海洋经济重型化。区别在于前者是新兴的，后者是传统的；前者是浙江将大力扶持、优先发展的，后者则是根据国家和浙江产业发展的实际，择优发展、有序推进的。
比如，就台州大石化而言，项目将发挥大陈岛深水岸线优势，主要利用中东石油资源进行炼化一体化加工，是符合国家产业导向要求的。同时，浙江有着较为发达的精细化工工业，而镇海炼化生产的基础材料并没有主要供给浙江本地，从而浙江每年需从国外进口、省外调入大量化工基础材料，造成了生产成本较高、抗市场风险能力较弱等问题。因此，台州大石化项目除炼油外，根据相关协议，将以浙江为主的石化工业产业链延伸、健全为主诉求点，这将对区域经济转型升级有着重要意义，而不是简单的增加台州的工业和GDP规模。
市场经济环境下，区域间产业竞争是难免的，但也需政府积极的规划和引导，力争差异化发展。
《瞭望》：调研中，我们一个初步体会是，我国海洋管理首先还是一种陆地思维，以“九龙治海”的计划体制分割管理。这与海洋这种天然完整的资源系统形成了较为强烈的冲突。浙江试点海洋经济，如何在这个问题上创新管理方法？
刘亭：目前国际上海洋开发管理体制总体上可分为三类，即集中统一制、分散制和集散结合制。
集中统一制指国家海洋事务及海上执法集中于政府一个部门，以法国为典型。法国于1981年设立海洋部，下设海洋渔业和水产养殖管理局、海洋油气及其他矿物资源管理局、海洋再生能源管理局等，沿海大区和省、市相应设立海洋资源管理机构。
分散管理制指国家海洋开发、管理等事务分属各政府部门，以英国为典型。英国外交部海事、航空与环境组负责协调政府各部涉外海洋政策和法律；交通部负责海上交通安全管理、海洋环境保护和海上救生；农业食品部负责200海里渔区管理和渔业资源保护；能源部负责管理大陆架油气资源开发；土地委员会负责管理海底和海滩砂矿开采；煤炭局负责管理海底煤炭开发；海关和移民局负责缉私缉毒等。
集散结合制指海洋开发管理实行集中与分散相结合，以美国为典型。美国海洋事务管理分布于联邦政府有关部门，而海上执法集中于一个部门，即美国海岸警备队。
从各国经验来看，海洋开发较发达国家一般都设有专门机构管理海洋，实现集中统一制。相反，海洋开发尚处于初级阶段，海洋经济尚不发达的国家，海洋产业因尚未发展到需要独立政府部门予以管理的高度，而一般采用分散制。当海洋开发获得长足进展，海洋经济发达而重要时，集中统一的管理体制将发挥出优势，将成为管理海洋及其资源的基本组织形式。我国已成立国家海洋局，作为海洋行政主管部门，问题的关键在于海洋执法分散在不同部门，为典型的协调机制下的分散执法，一定程度上造成了有法难依、违法难究的局面。
浙江一直在探索、尝试海上联合执法，已在海事、渔业、环保、统计等领域开展联合执法，并在基础数据调查与共享上取得一定突破。这次浙江开展海洋经济试点工作，将进一步扩大联合执法的范围和力度，逐步实现集中与综合性执法。但因海洋、环保、“一关三检”等涉海部门国家垂直化管理程度较高，涉及到国家相关部委的授权放权、对接协调等问题，单靠地方的努力是难以推行的。为此，浙江将以这次海洋经济发展的试点为契机，积极加强与相关部委的战略合作，力争在海上联合执法上取得突破。□
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