浙江发展与县域善治

　　■钟   其

　　我国历来注重县治，无论是传统社会中的“政不下县”，还是近代强调地方自治的新县制改革，抑或是当代县域的党政治理模式，县级政权都拥有比较完整的国家治理功能。

　　在当前我国的政权结构中，县级政权是承上启下、连接城乡、沟通条块的关键环节，对政令的上传下达、政权的顺利运转起着非常重要的作用。因此，新时期、新形势下实现基层社会管理创新的重点，就在于切实关注县域层级的社会治理，实施“县域善治”。

　　挑战与问题

　　当前社会正处于急剧变化的转型阶段，而社会管理又是一个非常庞大的系统工程，因此，创新基层社会管理、推进县域善治，还面临着一系列超越基层的宏观挑战以及附随于基层自身的微观问题。

　　(一)创新基层社会管理、推进县域善治面临的宏观挑战

　　1.“风险型”社会的典型特征

　　当前我国社会正处于从传统社会向基本现代化社会转型发展的过程中，这个转型阶段属于典型的矛盾凸显期和风险多发期。与此同时，社会改革进入深水期，需要推进的改革更具涉及面宽、利益调整层次深、配套性强、风险性大等特征，改革的普遍增益性在降低，人民群众对改革成果的分享预期在提高，统筹协调好各方利益难度加大。此外，我国其他地区突发事件及全球性危机也会使浙江经济社会运行中的突发性、偶发性和不稳定性因素增多，并嵌入到社会生活的方方面面，对原有的社会关系、社会结构和社会秩序产生深远影响。总而言之，风险社会具有不断扩散的人为不确定性逻辑，使得防范和预测社会矛盾与冲突的难度增大。

　　2.社会公正状况不容乐观

　　当前社会发展中，利益失衡是一个突出问题。它在基层社会中的主要表现有：分配格局失衡，企业劳动者收入偏低，尤其是农民工收入过低；分配制度不合理，城乡居民收入差距与基尼系数进一步扩大；财富分配失衡，垄断性行业收入畸高；发展机会失衡，弱势群体向上层流动的机会和空间变小，社会流动存在诸多不公正障碍，等等。上述利益失衡现象最为直接和严重的后果就是公众“社会不公正感”日益增强，导致相当一部分社会成员对社会的不信任和不满情绪，由此产生的各种负面效应极大增加了社会管理的难度和压力。

　　3.既有的社会管理体制相对滞后

　　在社会转型期，原有“领导控制型”的传统权威迅速削弱，而以良知、理性和法律为基础的“合作互制型”现代社会权威的建立又需要一个过程，导致社会整合机制有所削弱。当前，浙江省社会应急及管理机制还不健全，政企不分、政事不分、政社不分的局面尚未完全改变，因而政府行政效能低下，依法维护社会稳定和社会安全的能力有待提高。上述问题的存在说明现行社会管理体制难以满足时代发展的需要，政府工作特别是依法行政等方面还存在一些问题和缺陷。面对转型期社会利益格局的深刻变化、社会流动的不断加快、社会矛盾的日益复杂，各级政府迫切需要创新社会管理体制，加强调处社会矛盾、处置群体性事件、解决安全生产和维护社会治安等方面的能力。

　　4.社会伦理道德陷于失范

　　社会伦理道德是人们在生活和实践当中形成的一系列不成文的约定俗成的思想观念，是维系社会正常运转、指导人们行为规范的重要工具。当前，由于各种复杂的内外部原因，社会的伦理道德底线不断失落，社会信任感降低，人的主体性迷失，潜规则盛行。人们的心理显得越来越焦虑，人与人的关系趋向紧张。社会伦理道德的弱化带来了一系列负面后果，如越轨和犯罪行为增多，犯罪率、自杀率、离婚率和精神病发病率等指标增长，社会成员安全感下降。更令人担忧的是，法律公正作为人们最后的依赖屏障和对社会道德的最后信心，也面临着严峻的挑战。

　　(二)当前基层社会管理自身存在的微观问题

　　1.基层政府公共产品供给能力不强

　　县域及以下政府所提供的社会公共产品、服务总量和相对水平均偏低。首先，长期以来受城乡二元体制制约，城乡公共服务存在很大差异，长期形成的“城市公共事业以政府为主体来办、农村公益事业以农民为主体来办”的思想观念和投入格局尚未根本改变，与城乡公共服务均等化要求相适应的公共财政投入和公共资源配置向农村倾斜的体制机制尚未完全建立。

　　其次，不少县市财政压力很大，不发达地区财政负债的现象比较严重。农业税取消后，乡镇财政收入骤减，运行更加困难，农村公共产品供给的资金来源没有切实保障。据浙江省财政厅统计，取消农业税的当年浙江省共有1166个乡镇负债，负债总额67.8亿元，平均每个乡镇负债581万元；共有37372个村负债，负债总额76.7亿元，平均每个村负债20.52万元，这些村几乎没有经济能力提供公共产品与服务。

　　第三，基层政府财权与事权不相匹配。1993年财税体制改革以来，财权逐渐向上集中，而事权却逐级下放，使得基层政府所掌握的财力与所承担的公共服务职责严重不匹配。县乡两级政府承担着义务教育、基层医疗卫生事业、农业基础设施等刚性事权，却并不拥有与其义务相对称的财权。这种不对称的事权和财权安排是造成城乡公共产品供给失衡的重要原因之一。乡镇政府在财政短缺的情况下，只能减少农村公共服务供给，导致城乡差距不断扩大。

　　2.基层政府在社会管理中的缺位、越位现象突出

　　一方面，社会管理职能配置不当，无法适应社会转型期的新情况和新问题。例如，社会管理人才相对紧缺；社会管理职能分散化，综合管理和协调部门“缺位”；社会管理法律制度尚不健全，许多社会事务管理无法可依；大量社会事务管理主体不明确，如对网络社会、流动人口、社会组织及分散化状态下的社会成员管理缺位较多。

　　另一方面，政府对公民及社会组织经济行为事前审批仍过多，对公民个体应有的社会权利不当干涉时有发生，突出表现在四个方面：第一，崇尚权力，审批过多，而且任何事都需一把手亲自抓。第二，在社会管理中，最管用的是领导批示，其次是政策，然后才是法律，这种社会管理中的“批示导向”沿袭了传统社会的权力崇拜和个人崇拜意识，与社会协同、公众参与的社会管理格局不相符合。第三，地方政府的经济工作思路与社会管理手段相脱节。例如，一些地方政府的干部依赖会前动员、会议贯彻、文件部署、审批把关、执法检查等行政手段，名目繁多的评比、达标和创建活动，治标不治本，甚至扰乱正常秩序。还有的更是依赖会战、决战形式来进行，出现了“奋战多少天，拿下某某地”运动式的突击行动，并成了各部门竞相仿效的惯用手段。第四，一些地方政府特别是基层政府，在履行社会管理职能时，依法管理的自觉性不强，管理中的自由裁量度过大，官僚主义和形式主义还有较大市场。部分社会管理者在出了安全事故和问题之后，习惯运用罚款、取缔和关闭等化解手段，缺乏更加行之有效的管理方式。

　　3.基层社区管理压力较大，社区建设相对滞后

　　基层社区行政性、事务性负担过重，削弱了基层自治组织实行自治管理的能力。随着企事业单位的社会管理和服务事务大量溢出，政府许多社会管理职能和公共服务事务向社会转移，但由于社会“中介”管理载体缺位，社区居委会和村民委员会便成了装载大量社会管理和服务事务的“筐”，本属政府相关部门管理的事务都硬性摊派到社区。根据一些社区的抽样调查，社区居委会平均承接上级政府部门的工作任务多达56项，上级部门硬性要求建立的台账、资料多达145册，指定上墙挂牌多达19块，各类评比、创建、检查、达标活动更是多得不胜其烦。在农村，村民委员会的工作同样存在行政化、半行政化现象，某些方面比社区居委会更甚。

　　与此同时，社区社会工作队伍匮乏，专业化社会工作制度的推进还显不足。以杭州市为例，虽然统计上从事社会工作的人员大约有11000人左右，但他们大多数是以行政干部或准行政干部的身份出现，与服务对象之间是管理与被管理的关系，而不是一种专门助人的职业。我国香港地区截至2007年4月，社会工作从业人数达到26000多人，占总人口的3.9‰，注册社工就有13018人，占总人口数的1.86‰。

　　4.社会管理手段相对僵化和单一

　　当前浙江基层社会管理的手段相对单一，缺乏灵活性。这在维稳机制上体现的最为明显。目前依然缺乏制度化的渠道来保障各阶层与地方政府之间的沟通，由于对社会矛盾的性质及不稳定因素缺乏准确的了解和判断，为了不出现“一票否决”的状况，有的基层组织就陷入“宁左勿右”的思路模式之中，各地采取的措施五花八门，其共同点之一就是把社会中一般的矛盾和问题与治安联系起来，甚至上升到影响社会整体的层面，为滥用国家机器应对社会一般性矛盾打开了方便之门。其结果是，在整个社会中形成了一种僵硬的处理人民内部矛盾，甚至是处理日常事务的社会管理方式，有时表面上看似问题得以一时缓解，其实根源并未解决，反而容易激发下一次的更严重爆发。

　　5.人民群众社会参与性差

　　公民是社会管理的主体，是社会服务的主要对象。社会管理的本质涵义是政府领导下的公民自我约束和自我管理，它内在要求社会各阶层自觉、主动地融入社会管理的各个环节，以最大限度地激发社会活力。目前浙江社会管理中的群众参与机制还不健全，与中央提出的“社会协同、公众参与”的社会管理格局还有一定差距，突出表现在以下两个方面：

　　第一，群众参与社会管理的自觉性不高，较为被动。在经济领域，浙江省素来以民众的大胆创新和主动进取而闻名，但在社会管理领域，由于受传统的“政府控制型”管理模式的影响，公民参与社会管理的志愿精神和公共服务精神都略显薄弱。尽管各基层社区普遍建立了种类繁多的“志愿者工作队伍”，但这些举措均是在政府的要求和行政引导下完成的，而非公众自觉、自愿的行为，其成效要大打折扣，“志愿者工作队伍”所参与的社会管理相关环节，不同程度地存在“雨过地皮湿”的现象。

　　第二，群众参与社会管理的自发性缺乏引导。当前浙江社会管理中的一个突出矛盾就是人民群众日益增强的“参与意识”和相对匮乏的“参与渠道”之间的矛盾。在社会管理格局不健全、社会管理法制建设相对滞后的情况下，这一矛盾就被越发地激化和放大，并在基层社会治理中折射为典型的“自发性”和“地缘性”民众自治组织，给社会治安带来较大隐患。

　　实现政府社会互动下的善治

　　创新基层社会管理、推进县域善治，必须从思想和理论上进行正确的梳理，以求正本清源，廓清迷思。具体而言，要重新审视“小政府、大社会”的理念，要注重基层社会管理中的公共服务基础，要注重党的优良传统在基层社会管理中的作用，要注重基层社会管理创新的实践和经验总结，等等。只有这样，才能在今后的实践和探索中不断取得成功。

　　(一)要重新审视“小政府、大社会”的管理理念

　　长期以来，政府对社会管理事务的大包大揽造成了行政效能低下，影响了社会秩序的生成，。理论界一些学者和一些实际工作者提出应树立“小政府、大社会”的治理理念，即将大量的社会管理事务交由社会组织来承担，政府只负责宏观调控和社会管理的导向作用。该理念有其一定的合理性。但就基层社会管理而言，需要对这一理念进行审慎判断。简言之，即如何确定社会管理中的政府边界与市场边界，以最大限度地提高社会管理的效能和水平。本报告认为，“小政府、大社会”的治理理念和思路在当前浙江基层社会管理上尚有欠缺：

　　一方面，基层政府承担的公共服务和社会管理的责任不断加大；另一方面，在一些地区和领域，“小政府”理念约束了政府的公共服务和社会管理能力。实际上，西方发达国家并非都是“小政府、大社会”，不少大国都是“大政府”，政府承担着社会管理的主要任务。究其原因，首先，提供公共服务和从事社会管理的政府不可能太小，尤其是诸如县乡一级的政府不可能太小；其次，没有社会组织和缺乏企业社会责任的社会不可能很大。因此，必须结合浙江省情，澄清对“小政府、大社会”理念的片面理解，在基层社会管理上，应致力于形成与经济发展水平相适应的强有力的公共部门和社会领域。

　　(二)要注重基层社会管理中的公共服务基础

　　基层政府之所以在基层社会管理中发挥着重要作用，恰恰在于其公共服务性质。管理是手段，服务是目的，必须寓管理于服务，在服务中管理，为了服务而管理。创新基层社会管理，要把“管理”的功夫下在“服务”上。这就要强化公共服务意识、增强公共服务能力、提高公共服务水平，为人民群众构建通畅便捷的利益诉求表达渠道，形成有效的矛盾纠纷解决机制，打造强大的权益保障体制，为各类经济组织、社会组织提供良好的发展环境和制度保障，并通过加强社会建设、做好公共服务来为社会管理创新奠定坚实的社会基础。只有把涉及人民群众切身利益的各项社会事业做好、做实，让人民群众学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，让经济社会发展的成果惠及全体人民，才能夯实基层社会管理的公共服务基础，才能从根本上实现社会和谐稳定。

　　(三)要注重党的优良传统在基层社会管理中的作用

　　党的优良传统之一就是密切联系群众，而群众是社会管理真正的主体和最大的受益者。群众工作是社会管理的基础性、经常性、根本性工作。要积极探索加强和改进群众工作的新途径、新办法，将其贯穿到社会管理的各个方面、各个环节。在继承和运用以往群众工作有效做法的基础上，针对新情况和新问题，不断创新群众工作方式方法，真正赋予群众工作这一优良传统以时代意义。通过强有力的群众工作，动员组织群众依法有序参与社会管理，实现群众和社会自我管理、自我服务，调动社会积极性，营造和谐有序的社会环境，从而建设中国特色社会主义社会管理体系，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。

　　(四)要注重基层社会管理创新的实践和经验总结

　　浙江省各县级政府在响应和落实有关省委、省政府建设“平安浙江”、“法治浙江”、“和谐浙江”等一系列重大战略部署的过程中，结合自身实际积极探索，取得了显著成效，积累了许多在创新社会管理方面的理念、思路和举措。这些在推进社会管理创新中形成的实践经验，是浙江社会管理的巨大财富，为创新基层社会管理、推进县域善治提供了有效的理论借鉴和经验支撑。今后，浙江应强化各地区、各职能部门的沟通与交流，充分共享各地创新基层社会管理的方式方法，互为补充、相互借鉴、共同进步。

　　浙江推进县域善治的对策

　　创新基层社会管理、推进县域善治，必须从浙江县域社会管理的实际情况出发，加强基层党委领导体制，进一步改进党群、干群关系；改进和完善县域政府社会治理效能；建设相对完善的基层公共服务体系；打造以促进社会管理为基础的基层社会组织；拓展人民群众参与社会管理的多样化渠道；塑造以核心价值观为基础的公共价值理念，等等。惟其如此，基层社会秩序才能建立和维系，社会发展才会安定而充满活力。

　　(一)加强基层党委领导体制，密切基层党群、干群关系，提高基层社会管理水平

　　1.强化基层党委领导作用，理顺基层党政关系

　　在基层社会管理中，基层党委起着“总揽地方全局，协调管理各方”的作用，因此要努力提高引领社会、组织社会、管理社会、服务社会的能力，把基层党组织建设成为群众谋利益的思想核心、行动中心。基层党委要科学判断社会形势，把握社会管理发展的大方向，确定正确的区域经济社会发展战略与方针；要及时研究区域社会管理中的新情况、新问题和新经验，及时推动区域内各项社会事业不断向前发展。要进一步理顺基层党政关系，合理配置党政部门社会管理的职责权限，探索社会管理统一领导的体制机制，切实解决多头管理、分散管理、难以形成有效合力的问题。

　　2.加强和提升基层党政干部素质

　　基层干部尤其是党政领导干部的学识水平、管理水平、思维方式、能力素质都将直接影响到一个部门、一个系统、一个地区的和谐与发展，影响到党和政府的形象。要大力实施“基层干部素质提升”工程，打造高素质的基层党政干部队伍。要充分运用各级党校和高校的资源，对基层干部队伍进行整体性、专业化训练。

　　3.发挥党的优良传统，努力深化群众工作

　　党要加强对社会管理的领导，首先必须发挥基层党组织和党员与群众密切接触的优势，及时了解并回应群众的诉求。这就要运用党的群众路线和民主的方式，教育、引导各级干部深入基层、深入群众，在实践中学习做新时期的思想工作、群众工作和社会工作，以密切与群众的血肉联系。具体而言，应当进一步完善党政领导干部基层联系点制度、蹲点调研、定期接待群众来信来访、下访等制度，经常深入基层、深入群众，倾听群众意见和建议，及时了解民情，掌握民意，调节利益关系，化解社会矛盾。

　　4.构建基层(村、社区)党员干部服务群众机制

　　要积极探索和建立基层党员干部联系和服务群众的组织网络体系，更好地密切干群、党群关系。如可以构建以县(区)“党员联系和服务群众中心”为龙头，以乡镇(街道)“党员联系和服务群众工作站”为基础，以社区(村)“党员联系和服务群众工作室”为前哨，以基层党员为联系服务主体的四级党员联系服务网络。同时，积极引导入党积极分子参与联系和服务群众工作，开展党员联系企业、联系专业户等活动。

　　(二)改进县域政府社会治理体制机制，提升基层社会管理效能

　　1.改革政府社会管理体制

　　一是要进行科学评估和全面核查，逐步完善基层政府社会管理的职能体系。既要纠正社会管理中存在的“越位”现象，也要合理补正各类“缺位”因素，使基层政府能够更加注重履行社会管理和公共服务职能，把更多精力放在发展社会事业和保护与发展群众利益上。

　　二是要积极探索创新机构设置，加强对基层社会管理工作的领导。例如，在县、镇(乡)层面试点建立相应的社会管理机构，具体负责协调和指导社会管理工作，研究提出社会管理工作规划、政策措施和实施方案，承担本地社会建设的指导、协调、督查和综合管理工作，着力加强社会建设与管理的薄弱环节，从而实现社会管理的统筹协调。

　　三是要注重社会管理人员培养配置。要有组织、有计划、大规模地培养各类专业化的社会管理人才，不断提高规范化、专业化协调利益关系、管理社会事务的水平，增强应对和处置群发性、突发性事件的能力，为基层社会管理创新提供人才保障和智力支持。

　　2.扩展基层民主政治

　　推进城乡社区基层民主法治建设，提升基层自我管理、自我教育、自我服务、自我监督能力。要进一步培养自治意识，健全社区、行政村基层民主选举制度，强化依法选举，规范村民委员会选举操作程序，提高选举程序的透明性，深化“民主法治示范村(社区)”创建活动。推进村务公开民主管理工作的制度化、规范化和程序化。加快推进基层社会自我管理，促进村级自治组织从“管理型”向“服务型”转变。

　　3.理顺县—镇(乡)社会管理权限

　　当前，浙江省城镇化的快速发展对现行的社会管理权限设计形成了挑战。但是新型城市化进程还面临多方面的矛盾和问题，关键是受制于现行行政管理体制的束缚。因此，应该认真思考如何从浙江区域城镇化发展的实际情况出发，合理理顺县—镇(乡)社会管理权限，同时逐步形成“一中心(县城)—多支点(中心镇)”的社会管理体制，以促进新型城市化和新型城市群的建设。此外，应该结合“强镇扩权”试点，理顺镇和上级政府的关系，理顺内部关系，实现“简政”。

　　4.强化社区社会管理建设

　　城乡社区作为基层社会管理的主要载体，必须切实加强其参与社会管理和社会建设的能力。在城市社区，要在增强基层自治功能的同时，把强化社区党建、增强居民委员会自治功能与保障社区工作站的服务功能有机结合起来，稳步发展社区民间组织，健全“四位一体”的社区管理体制，形成社区管理合力。在农村社区，要逐步建立健全村党组织、村民委员会、经济合作社、社区服务中心、基层民间组织“五位一体”的农村社区管理体制，在村党组织的领导下，各司其职、互联互补，不断提升农村社区的管理水平。

　　5.形成社会管理的制度和政策屏障

　　针对当前浙江基层社会管理中的法律缺失现象，基层政府应该在法律法规许可的范围，制定符合当地实际情况、能够增进人民群众权益的类似“办法”和“文件”等的各项制度和社会政策。尤其是在义务教育和就业等方面，更应加大政策调适力度，包括劳动关系、收入分配、社会保障、基本医疗、社会安全、环境保护等方面，从而形成社会管理的制度和政策屏障，为创新基层社会管理提供有效的政策支撑。

　　(三)建设相对完善的基层公共服务体系，夯实基层社会管理基础

　　1.理顺省级—县(市)政府的基本公共服务职责

　　当前，浙江省级—县(市)政府在基本公共服务领域的职责划分依旧比较含混。因此需要主动探索与各级政府在基本公共服务中的职责分工，进一步合理界定省级—县(市)政府的责任，由此加强上下级政府之间的分工协作，改变公共服务机构“上下一般粗”、职能趋同化、以及在同一区域内由多级政府管理同一公共服务事项的现象。

　　2.加强基层政府公共服务能力

　　公共服务职能主要集中在基层，特别是县、镇(乡)层级。完善基层公共服务体系已经成为基层政府终身改革和建设的突破口。基层政府应该通过深化行政审批制度改革、改进政府公共服务质量、规范公共政策与权力运行、健全公共财政体系等举措，稳步提高承担公共服务、保障民生的能力，逐步确立为公共服务的直接管理者、提供者角色。为实现这一目标，需要从基层和面向居民出发，着力打造适应扁平化公共服务需求的公共服务供给体系，同时加强基层的公共服务机制建设。此外，还必须切实解决地方财力不足的问题，为强化基层政府公共服务能力提供有效的经济支撑。

　　3.积极培育基层新型公共服务供给主体和渠道

　　一方面，要积极鼓励企业等经济组织针对基层经济社会发展过程中出现的公共服务供给的新情况、新问题，采取商业运作的模式进行大胆探索，寻求新的解决思路。另一方面，要鼓励政府外包和社会组织借鉴市场方法从事非营利的公共服务活动，提高公共服务效率。此外，要从社会创新出发，鼓励企业承担更多的社会责任，逐步发展与经济社会发展水平相适应的公共服务领域，吸引更多的人就业，努力扩大公共服务供给渠道。

　　4.强化对困难、弱势群体等特定群体的保障和扶持

　　为困难、弱势群体等特定群体提供基本的物质生活条件，使其能够更有尊严地生存和发展，是基层政府加强和创新社会管理的题中应有之义。就当前来说，要突出对困难、弱势群体等特定群体的扶助关爱，要特别加强对失业下岗人员、流动人口、未就业的大学生、残障工伤职业病人群、离退休人群、破产企业人群、文盲无业人群等弱势群体，刑释解教人员和流浪人员等特殊人群的管理服务，使他们老有所安、弱有所助、急有所济、危有所帮，逐步构建全民普遍共享改革发展成果的社会安全网。

　　(四)打造以促进社会管理为目标的基层社会组织，完备基层社会管理主体格局

　　1.发掘人民团体的社会管理功能

　　要加强工会、共青团、妇联等人民团体的社会联系与服务功能建设，发挥其桥梁和纽带作用，经常听取他们反映的基层情况和群众建议，发掘其服务群众、反映诉求、调节纠纷等方面的社会管理功能。

　　2.改革现有社会组织的社会管理职能

　　一是要进一步发展和壮大社区自治组织，使之全面参与社会管理和公共服务供给。由于传统体制的影响和社区建设还处于发展的初期阶段，浙江的社区自治组织还相对依附于政府，“自治”属性并不强，尚未按照其本来性质发展，这就局限了社区自治组织作用的发挥。因此，应该采取措施，进一步发展社区自治组织，使其能够为社区内更多的单位和居民提供安全、卫生等方面的服务，实现功能自治。

　　二是要进一步加快事业单位改制，推进政府与社会中介组织脱钩，逐步建立政府与这些社会组织的平等、良性互动机制，使事业单位和社会中介组织能够逐步、独立地参与社会管理和提供公共服务。要积极探索将部分社会事务服务移交给相关专业协会，发挥行业协会的引导作用，以更好地满足人民群众日益增长的社会服务需求。

　　3.发展和吸收“草根”社会组织参与社会管理

　　要积极完善社会协同制度，坚持引导与管理相结合，发展和吸收草根社会组织参与社会管理。要加大社会组织扶持力度，通过行政指导、资金支持、信息互通等手段，重点培育发展惠及民生的公益类民间组织。例如在农村地区，可探索建设诸如“农民协会”、“渔民协会”等组织，使这些组织能够在促进农村社会管理中发挥积极作用。

　　(五)拓展人民群众参与社会管理的多样化渠道，发挥人民群众的主体作用

　　1.扩展和创新人民群众的诉求表达机制

　　一方面，要继续健全和完善党代会、人代会、政协以及信访、传媒这些基本的诉求表达机制，同时强化各社会团体、社会组织表达载体与渠道建设，形成规范的对话、协商和处理问题的反应机制。另一方面，要加强探索新型的人民群众诉求表达机制。

　　2.扩大人民群众知情权，提高信息公开性

　　要不断拓宽公开渠道，综合运用公开栏、会议、网络平台等形式，扩大人民群众的知情权和参与权。就信息公开的内容而言，凡群众普遍关心和涉及人民群众切身利益的实际问题，尤其是群众反映强烈的问题、容易出现不公平不公正甚至产生腐败的环节和关系到本地经济社会发展的重大问题，都必须及时、充分地公开。

　　3.建设基层公共政策制定的公众参与机制

　　要坚持重大问题公决公议制度，凡涉及基层经济社会发展方面的重大问题，都要在充分发挥民主的基础上进行决策。同时，要进一步健全重大事项集体决策、专家咨询、社会公示与听证、决策评估等制度，使人民群众可以通过听证会、论证会等途径参与社会、政治、经济事务的决策和立法，并可以通过报纸、电视、广播和其他媒体参与对公权力行为的监督。此外，要提高公民特别是其代表的议事水平和议事能力，增强其实际参与决策的能力，切实保障公民参与决策的实施效果。

　　4.推进公众网络参与平台建设

　　以现代网络科技为核心的信息平台已经成为当前公民参与社会管理和维护自身权益的重要手段。要充分重视和利用网络平台这一人民群众参与社会管理的新渠道、新载体，制定相应办法，提供群众知情、参与、监督社会公共事务的权利和机会。同时要加强网络法律、伦理和技术建设，使网络社会管理有法可依，依法治理，保障网络、网络社会运行条件和环境的安全。可借鉴上海市强化流动人口管理的“居住证信息系统”和“实有人口信息系统”两大手段，以增强基层社会管理的技术支撑。

　　(六)塑造以核心价值观为基础的公共价值理念，铸造社会管理的内在屏障

　　1.以社会主义核心价值观为基础，着力提高公民道德素养

　　核心价值观是对一个社会发挥根本性指导作用、影响社会成员行为取向的最根本的价值理念或价值目标。基于核心价值观的公共价值理念具有“隐性约束”效能，能够与法律法规等“显性约束”一起，共同构筑基层社会管理的有效屏障。在基层社会管理中，应该以社会主义核心价值观为基础，增强公民的法律意识、文明意识和责任意识，提升公民的政治素养、科学素养、人文素养和道德素养，逐步引导人们树立正确的世界观、人生观、价值观，正确处理国家利益、集体利益和个人利益的关系，自觉履行社会责任和法律义务。

　　2.弘扬民族优秀文化传统，营造积极健康的思想舆论环境

　　千年传承不息的中华文明，一直注重道德教化在社会治理中的作用。《三字经》、《弟子规》等传统文化经典和“为公”、“为善”、“和睦”、“孝悌”等传统美德，一直在引导人们行为、规范社会秩序中发挥着重要作用。要通过舆论导向、文化辐射、政策激励、制度安排等一整套措施，进一步发掘和弘扬民族优秀文化传统，倡导和谐理念，培育和谐精神，进一步形成全社会共同的理想信念和道德规范，营造积极健康的社会思想舆论环境。

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