怎样评价浙江三十年来的政治发展？
怎样评价浙江三十年来的政治发展？
■余 华
改革开放30多年来，中国不仅在经济发展上取得了举世瞩目的成就，在政治发展上也取得了巨大的成就。但是，对于中国政治发展的评价历来争议颇多，有些学者，对政治发展的理解偏重于民主化，而民主的标准又局限于西方化(如普选、多党竞争、三权分立等)，从而得出了中国政治发展乏善可陈、进展不大的结论。这显然不合乎实际。我们认为，治理—善治理论为人们更准确地理解和评价中国政治发展的现实提供了更好的理论分析框架。此文基于治理—善治理论的视角，分析、概括了浙江乃至中国政治发展的趋势变化和特点，并就推进浙江政治发展提供一些对策思考。
治理—善治理论
——一种新的政治分析框架
1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”一词，此后“治理”一词便广泛地被用于政治发展研究中，20世纪90年代之后，治理理论成为国际学术界持续关注的前沿理论之一，它所提倡的一些价值和规范性标准也日益具有普遍性。
在政治学领域，治理被视为特定的研究对象，在具体内涵上，治理与传统的政府统治概念有着重大的区别，治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，但是，与统治不同，治理虽然需要权威，但这个权威并不一定是政府机关。治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。
治理概念被引入公共管理的直接原因在于，社会资源的配置中存在市场失效和政府失效的双重困境，而治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足。但治理既不可能代替国家而享有政治强制力，也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。针对这一问题不少学者又提出了“有效的治理”和“善治”等概念，其中善治理论最有影响。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。构成善治有以下几个关键要素：合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正。
治理和善治既是现实的政治实践，也是一种反映这种政治现实的理论，同时还是一种认识政治现实的、重要而有益的方法工具与分析框架。作为一种新的政治分析框架，与其他的传统政治分析方法相比，治理理论具有自己明显的优点。首先，它提供了新的分析视角和范畴；其次，在分析政治发展时，它比其它方法更加全面；再次，它体现了政治发展的方向；最后，它以具体问题的解决为归宿，意识形态色彩不强，它所倡导的治理改革更易为人们所接受和推行。
浙江政治发展的
趋势变化与新特点
浙江，作为中国改革开放的前沿和市场经济的先发地区，其政治发展带有鲜明的“治理变革”特点，无论是蓬勃发展的基层民主自治，还是最早实行的政务公开，以及服务型政府的建设，都是在追求“有效治理”的目标指引下，面对现实中的问题和困境，作出的因应方略。浙江的政治发展是中国政治发展的缩影。下面，基于治理理论的视角，结合中国政治发展的趋势变化，我们可以将浙江政治发展的新变化和新特点概括为以下几个方面。
(一)国家与社会的关系发生深刻改变，社会和个体自主性增强，民间组织日趋活跃，公民社会日益成长
上世纪70年代末开始的以市场化为取向的经济改革，在政治领域引发的一个重大结果，就是国家与社会的适度分离。随着市场化改革的发展，国家对社会的控制范围、方式和性质都发生了明显的变化，国家直接控制的社会资源和领域大为收缩，相比过去，社会和个人的自由空间和自主权力有了显著扩大，一个相对独立于政治国家的“非政治领域”—私人生活领域悄然成长。
从浙江来看，浙江不仅是民营经济大省，也是民间社会组织大省。截止到2007年底，全省经县级以上民政部门核准登记的各类民间社会组织共24345个，另外加上一些在基层备案的社区民间组织和农村专业经济协会，全省已登记的各种民间组织达3万多家。浙江民间社会组织，在浙江的政治发展中发挥着重要的积极作用。浙江省民间社会组织在以下几个方面作用尤其明显：1.反映会员、弱势群体和基层民众的权益与诉求，维护社会稳定，对政府决策产生重要影响。2.积极开展自律与维权活动，拓展国际国内市场，促进经济发展。3.扶助弱势群体，热心社会公益，积极参与和谐社会建设。
政治的社会基础结构发生的新变化，对政府的管理模式和管理方法提出了新的挑战，要求我们重新审视政府与企业、政府与社会的关系，改变过去大包大揽的管理方式，充分发挥企业和公民社会自组织的作用和能力。从目前的情况看，浙江党政部门出台了一些地方性措施，采取了一些措施，促进了民间组织的健康发展，政府的管理体制、管理方式也在不断的改进发展中，但与形势发展的要求相比，尚有较大差距，需要进一步探索和完善。
(二)公民政治参与日益扩大，政治参与的主体、方式以及内涵都发生了新的变化
随着中国改革开放和市场经济的深入发展，社会成员的主体意识、权利意识、参政意识被唤醒，基于权利的自发的自主型参与全面增长，政治参与的主体、方式以及参与的广度和深度都发生了新的变化，呈现出新的特点：
首先，在参与主体方面，群体参与有所增多，社团组织参与逐渐兴起。由于个体政治参与往往具有分散化、影响力小的特点，因而许多处境、利益相近的群体开始自发聚集，抱团结群。其次，在参与动机方面，参与的政治取向与利益取向并存，利益取向大大上升。在农村，因为土地征用、农业生产资料质量、选举引发的农民维权事件日益增多；在城市，市政管理、消费者权益、拆迁的纠纷在增加。再次，“网络民主”异军突起，成为政治参与的重要形式。网上意见调查，人大代表、政协委员在网民中征集提案与建议，网络论坛成为热门的公共空间，以及“网络反腐”都显示网络作为一种民主渠道正在发挥重要作用。最后，在参与行为方面，非制度性参与有所增多。由于组织化表达渠道的缺乏或不畅，在一些地方，越级上访、暴力抗法等非制度性政治参与事件开始增多，严重影响了社会秩序和政治稳定。
由于经济比较发达，在浙江维权性政治参与比较多，并且基于民主、环保等较高层次的维权开始增多，相对来说，出于公益性的主动参与还比较欠缺。虽然，浙江社团组织的参与相对全国来说处于领先地位，已逐渐成为各级党委和政府与社会公众之间的桥梁纽带，但总体来说，公民参与的组织化程度还不够发达。浙江在政治参与方面一个突出的特点就是，民营经济人士的参与走在全国前列。尽管民营经济人士的政治参与还比较有限，但是参与的渠道日趋多样化，政治参与目标由低层次向高层次发展；参与的组织性也在不断增强，影响力不断扩大。浙江省一些私营经济性财团开始出现，在政府决策过程中有一定的影响力。因此，在浙江的民主发展中，如何防止资本强势群体对公共权力的渗透，维护公共决策的公平，是一个值得注意的问题。
(三)政府管理模式由管制型、发展型政府转向服务型政府，政府职能由注重经济发展转向经济发展和社会发展并重，施政方式由“统治”走向“善治”
在改革初期，为了迅速摆脱贫穷，经济建设成为党的中心工作，注重经济发展成为政府的首要目标。在发展经济的目标指引下，政府将掌握的资源主要运用于经济领域，直接充当经济建设的主体和投资的主体，这种政府行为对于促进中国经济的发展起到了非常重要的作用。但是这种“以经济发展为中心”的政府管理模式也产生了不少社会弊病。由于长期偏重经济发展，政府的公共职能发挥得不够充分，使得教育、科技、文化、医疗卫生、社会保障、环境保护等公共事业的发展严重滞后于经济发展，社会发展与经济发展不协调。随着市场经济的深入发展和各项改革全面展开，中国的现代化进入了一个新的历史阶段，建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能成为顺应时代发展要求的必然应对。需要强调的是，建设服务型政府，不仅是职能重心的转变，而且是施政方式的改变，从“统治”走向“善治”。政府必须改变过去那种以行政命令为核心的自上而下单向式的施政方式，转向与社会、公民对话合作的双向互动式的施政方式，由封闭式办公的方式向公开透明的方式转变，由过去施政注重上级满意向注重人民满意转变，等等。
在浙江，出于更好地协调政府与市场、政府与社会发展关系的考虑，在进入新世纪前后，政府将自身角色定位逐步从发展型政府调整为向服务型政府转变。
为适应新的社会经济发展形势，浙江各级政府积极编织“服务网”和“安全网”，推出了一系列重要改革措施，有效地加快了政府职能转变，提高了政府的社会管理和公共服务水平。在服务于社会方面，浙江政府根据统筹城乡经济社会发展的要求，着眼于解决当前最突出的经济社会矛盾，为社会提供最基本的公共产品和公共服务。浙江在全国还率先推行乡镇企业产权制度改革、小城镇户籍制度改革、粮食购销市场化改革等一系列改革，使浙江在城乡协调发展方面走在了全国的前列。在统筹人与自然发展上，浙江省制定了可持续发展浙江行动计划，实施了“十年绿化浙江”、建设“绿色浙江”等重大举措，重点加强对耕地资源、水资源、矿产资源和生态环境的保护，严格控制人口自然增长，并积极探索集中化、市场化治理污染的路子。
在政府能力建设上，浙江积极推进政府运行机制转变，在审批制度改革、政务公开、公共财政建设、预算编制和管理、政府集中采购等方面都取得了较大进展。与此同时，浙江大力改革干部人事制度，着力提升机关效能和行政人员的工作效率，通过对各级行政领导的竞争性选拔任用，对普通行政人员更加注重民意的考录和考评等方式，大大提高了政府的工作效率和服务水平。
(四)基层民主深入发展，政府行政民主加速发展，成为社会主义民主政治建设的新重点
改革开放之后，由农村改革引发的基层民主建设成为中国民主发展最亮丽的风景。从“海选”到“民主恳谈”，从“村务公开”到“村务监督”，以村民自治为核心的农村基层民主不断拓展和深化，农村的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的规范化、制度化水平不断提高，取得了举世瞩目的成就。随着经济的不断发展，人们对民主的需求日益扩大，民主发展的重心进一步从农村转向城市，以行政公开和行政参与为特征的政府行政民主成为继基层民主之后中国民主政治建设的重点。
改革开放以来，浙江的基层民主蓬勃发展，尤其是在农村基层民主制度创新方面走在全国前列，民主选举、民主管理、民主决策和民主监督都取得了令人瞩目的成就，初步走上了规范化、程序化和制度化的轨道。比如温岭开创的“民主恳谈”制度已经作为示范在全国推广。
行政民主的不断推进和深化， 是浙江政府管理改革中的一大特色。在浙江，行政民主主要表现为政府提供平台，让民众直接参与行政管理，其要旨是通过行政方式来体现人民群众当家作主的权利。具体表现在：1.推行政务公开化，保证民主机制良性运转；2.行政决策民主化，使决策真正体现、反映和代表人民群众的意愿、要求和利益；3.公共行政法制化、程序化，保障公民对行政管理过程的制度化参与；4.政府职能社会化，实现政府与社会在公共事务管理中的良性互动与合作；5.政府评价民主化，保证政府及其工作人员真正把满足人民的需求、实现人民群众的利益作为其开展各项工作的根本目的。
(五)法治建设向纵深发展，政治法治化水平不断提高
改革开放以来，中国在实行法治方面不断迈出新的步伐。首先，依法治国，建设社会主义法治国家目标的确立，反映出中国政府对实行法治的认识有了质的飞跃。其次，立法工作成绩突出，初步形成了有中国特色社会主义的法律体系。到目前为止，构成有中国特色社会主义法律体系的七个法律部门已经比较齐全，各个法律部门中基本的、主要的法律也大多已经制定出来。再次，全面推进依法行政，为实现从“全能政府”向“有限政府”转变，从“管制型政府”向“服务型政府”转变，从“权力型政府”向“责任型政府”转变提供了法治保障。最后，司法体制改革提上议事日程，保证司法独立和司法公正成为改革的主要目标。
浙江省委、省政府高度重视法治建设，提出了建设“法治浙江”战略，始终坚持依法执政，把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，不断提高政治、经济、文化、社会生活的法治化。“法治浙江”战略的全面实施，大大提高了浙江各级党委政府依法执政的水平，各级党委按照总揽全局、协调各方的原则，切实加强了法治领导，支持人大、法院、检察院独立开展工作，有力地保障了浙江政治的有序发展。在新的发展阶段，法治建设主要呈现出如下新特点：
1.地方立法从以经济立法为主逐步转向经济立法和社会立法并重，促进经济发展与社会和谐的法治环境不断改善。随着社会财富的积累和贫富差距的凸显，民生问题、社会问题和社会矛盾不断显现，社会分配、社会保障、弱势群体保护和社会安全等一系列问题逐渐成为社会热点和政府关注的对象，加强社会立法逐渐成为共识。
2.法治政府建设向纵深发展。浙江在近几年的法治政府建设中，除加强一般意义上的“依法行政”，有效约束公权力外，还将法治政府建设的外延进一步拓展至阳光政府、服务政府和责任政府的构建。通过门户网站建设、新闻发言人制度等做好政府信息公开工作，通过社会公示、听证和专家咨询、论证以及邀请公民旁听政府有关会议等形式，对行政决策的过程和结果予以公开，努力建设“阳光”政府；各级政府及其工作部门逐步推行行政问责制，加大行政问责力度，努力建设责任政府；着力推进行政服务中心、经济发展环境投诉中心建设等，构建规范公共权力运作的有效载体。
3.司法工作乃至整个法治建设将人民的政治、经济、文化权益保障作为主轴。2006年通过的《中共浙江省委关于建设“法治浙江”的决定》将“确保人民的政治经济文化权益得到切实尊重和保障”作为“法治浙江”建设的出发点和落脚点，也是省委实施“法治浙江”战略的最大亮点。
(六)政治文化世俗化、理性化和多元化趋势日益明显，主流意识形态面临严峻挑战
市场经济的发展和改革开放的深入，使人们的思维方式、价值观念、政治取向都发生了深刻的转变。人们的自主意识、平等意识大大增强，科学、民主、法治观念深入人心。人们对待政治的态度日趋理性、务实、开放，人们不再盲目崇拜、畏惧权威，而是从自身利益的角度现实、理性地思考政治输出是否符合自己的利益，政治参与的意愿和积极性明显增强。人们越来越注重世俗化的功利追求，不再看重政治体系的“正统”或“神圣”，单纯的政治理想和意识形态的感召力日益减弱。
市场化、利益多元化和全球化的发展，使得人们的思想意识日益复杂多样，人们的政治心态和价值取向也日趋多元，意识形态的分化和政治文化的多样性已经成为我国思想文化领域不容忽视的客观现实。
浙江作为改革开放程度高、市场经济发育早、市场发达的沿海省份，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性出现得更早，人们思想观念、道德意识、价值取向、生活方式多样化的趋势表现得更加明显。这使得浙江省在主流意识形态建设方面面临的形势更加严峻，情况更加复杂，任务也更加艰巨。以社会主义核心价值体系为指导，统一思想、澄清认识、达成共识成为浙江思想文化领域亟待解决的重要课题。
如何进一步推进浙江政治发展
经过改革开放30年的发展，浙江的政治发展取得了巨大的成就，但是与经济社会发展新形势的要求相比，还任重道远。在新的发展阶段，面对政治领域出现的新变化和新特点，浙江的政治建设要因时制宜、因地制宜，不断加大改革的力度，进一步促进浙江的政治发展。
(一)进一步坚持和发展社会主义基本政治制度
人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、基层民主制度是符合我国国情的基本政治制度，是中国特色社会主义民主政治的优势所在。实践证明，只有坚持和发展我国的基本政治制度，才能保持政治的稳定和经济社会的繁荣发展。随着改革开放的深入发展，人们对于进一步完善和发展人民代表大会制度、政治协商制度和基层民主制度的要求越来越高，我们必须与时俱进地推进和完善基本政治制度的发展。
(二)加强利益协调和整合机制建设，确保社会稳定，促进社会和谐
1.创建和拓宽利益表达渠道。人民群众对发展社会事业的需求，如不能及时准确地得以表达，就会使更多的群众选择体制外的表达，加深党群、干群之间的隔阂，引发党群矛盾。因此，党和政府必须积极畅通和拓宽利益表达渠道，特别是要保证下岗职工、农村贫困人口、城市贫困居民和农民工等困难群众的话语权，真心实意地帮他们解决实际问题。只有这样，我们才能及时准确地了解社情民意，才能使党的决策体现人民群众的意志和愿望，才能兼顾社会各阶层、各方面群众的利益，让发展的成果惠及全体人民。
2.优化利益整合机制，发挥政策的调控作用。利益表达是利益整合的前提和基础，利益整合则是把不同群体的利益要求集中起来，通过提炼、简化和综合使之成为社会各个阶级、阶层和集团共同接受的政策主张。民生问题是事关群众切身利益的问题，也是群众迫切需要解决的现实问题。这就要求党在政策制定过程中找出、找准群众生产生活中反映最强烈、最不满意、最迫切要求解决的民生问题。要从政策上进一步调整国民收入分配结构，切实增加对社会建设的投入，为加快社会事业发展提供更多、更有力的支持。同时，又要注意向农村、困难地区和困难群体倾斜，努力改变公共服务设施分布不合理的现状。要充分发挥党的利益整合功能，在不断增加公共产品和公共服务供给的同时，减轻群众在教育、医疗、住房等方面的支出负担。
3.充分发挥社团组织的利益表达和整合功能。有序的政治发展，要求必须把各种不同利益群体的诉求容纳在现行体制的框架内，使利益诉求及社会冲突以制度化方式被容纳、化解。为使这些利益表达有序化、法制化，就必须大力扶持能够代表社会各阶层利益的社会团体，发挥其在利益表达和整合方面的积极作用，有效地动员社会力量和社会资本实行社会整合，把政府从那些管不了也管不好的事情中解放出来。
(三)加快服务型政府建设，进一步以行政民主为重点推动民主发展
首先要进一步强化公共服务理念，建设负责任的服务型政府。服务型政府要求政府的定位必须紧扣“服务”二字，服务社会、服务公众的理念要成为政府工作的根本宗旨，寓管理于服务中，为企业发展创造良好、公平的竞争环境，为公民提供快捷、完善的公共服务等。服务型政府是责任政府，相对管制型政府而言，服务型政府更加强调民主责任和法治秩序，要求政府在提供服务时必须对服务对象负责，要求政府既是秩序的建立者，又是秩序的遵守者。
其次，要进一步创新政府运行机制，优化政府管理方式，提高政府服务效率。服务型政府的灵魂是提高政府服务的效率和质量，对行政行为方式、原则和程序进行规范性的约束。政府运行机制的创新，关键是优化政府流程，在理顺各种权责关系的基础上，重新设计和安排行政管理过程和办事程序，规范运行程序，提高管理效能。同时，要促进行政技术革新，加快电子政务建设，运用现代信息技术手段，对政府动作方式和业务流程改造，通过互联网将管理与服务进行集成，打破时间、空间和部门分割的限制，为政府提供公共服务构建技术平台。
第三，要进一步完善公民行政参与，培育和发展社会自治组织，优化治理结构。公民参与行政是行政民主的核心内涵，政府应该为公众参与提供渠道，完善公民参与行政的机制，让公民广泛地参与到行政过程当中，通过对行政决策施加影响、对行政过程进行监督、对政府绩效进行评价，与政府展开合作，提高行政决策的质量和绩效。在现代社会，公共事务管理的主体不仅有政府，还有商会、协会等各种非政府组织。政府必须学会同其他非政府组织合作，共同治理社会。转变政府职能，不仅要求政府退出某些领域，健全和完善市场体系，而且需要社会中介组织成为沟通政府与市场的桥梁。政府必须构造有利于社会自治组织发展的管理体制，培育和发展社会自治组织，优化治理结构，提高公共管理的质量和水平。
第四，进一步推进依法行政，建设法治政府。服务型政府是法治政府，法治的首要作用是约束政府，防止政府对经济活动的任意干预，使得政府的行为具有确定性和可预见性，更好地维护公民、法人和其他社会团体的合法权益。政府必须依法行政、依法管理经济与社会事务，摒弃行政过程中的“暗箱”操作。要进一步健全权力约束机制，严格规范政府行为，加强对行政权力的监督和制约。要进一步规范行政程序，完善政务公开和信息公开制度，建设公开透明的阳光政府，确保政府的权力运行置于法律和人民的密切监督之下。
(四)加强主流意识形态建设，整合和引导多元文化的发展
加强主流意识形态建设，首先要创新和发展马克思主义意识形态，用不断发展的中国化的马克思主义来领导多元文化的发展。在意识形态建设上，要发挥主流意识形态的社会整合和引导功能，增强其吸引力和凝聚力，与时俱进地创新和发展马克思主义意识形态。马克思主义之所以是科学，就在于它是一个开放的体系，不断吸取人类创造的一切文明成果。在以马克思主义为指导的当代中国主流意识形态不仅包括马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观等思想理论，同时也包括民主、自由、人权、平等、公正等国际社会的主流价值理念，加强意识形态建设必须结合时代的特点，高度重视对这些核心价值理念的发掘和弘扬。同时，也要重视对中国传统意识形态资源的开发和创新，汲取中国传统文化的民族性精华。
其次，要优化政治社会化过程，加大对主流意识形态的宣传引导。第一，要加强对大众传播媒介的引导和控制。要通过大众传播媒介牢固地宣传和确立社会主义意识形态，同时，规范和调节各种亚意识形态。第二，建立各种政治社会化机构之间的一致性。家庭、同辈群体、社区、学校、工作单位以及大众传播媒介都是执行政治社会化的机构。要使各种政治社会化机构，相互配合，协调一致，以各种形式传递主流意识形态是意识形态建设的重要任务。第三，充分建设和利用各种政治象征设施和政治符号。例如，大力地、长期地进行教育场所和教育环境建设，建立各种纪念馆、博物馆等，用以对人们特别是青少年进行政治社会化的教育，传播主流意识形态和社会主义核心价值观念。
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