跨界污染治理应当加强环境保护执法
资料图
就国内法而言，跨界环境污染主要是指跨越行政区域(省、市、县等)的环境污染。跨界污染发生以后，所形成的法律上的权利义务关系相应复杂，既存在污染者和受害者之间的民事关系，也存在有权的行政区域的人民政府和环境保护主管部门与污染者之间的行政监管关系，而所形成的跨界污染纠纷更是跨界环境污染引发社会冲突尖锐化的表现。目前，引发我国跨界环境污染的直接原因：一是突发环境事件，二是长期排污蓄积导致总量超标。前者的典型是2010年7月发生的紫金矿业污染案；后者在经济发达的长三角和珠三角地区表现突出。研究显示，在长三角核心区域的16个城市中，有14个属于酸雨控制区，江苏南部、上海和整个浙江更是酸雨的重污染区。
现有法律执行不力是问题症结
我国环境保护立法除了对点源的环境污染进行了严格的法律规制外，对跨界污染问题也有针对性的立法和规定。针对跨界污染的管理体制问题，在20世纪中期开展淮河流域跨界污染专项治理行动时，国务院就制定了《淮河流域水污染防治暂行条例》(1995年)，成立了淮河流域水资源保护领导小组，负责协调、解决有关淮河流域水资源保护和水污染防治的重大问题，监督、检查淮河流域水污染防治工作。近年来，随着太湖流域污染问题的加重，国务院又制定了流域综合性行政法规《太湖流域管理条例》(2011年)，确立了流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，并由国务院统筹协调太湖流域管理中的重大事项。
在我国环境保护立法中，《环境保护法》(1989年)规定，跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，作出决定。《水污染防治法》(2008年修订)规定，防治水污染应当按流域或者区域进行统一规划；跨行政区域的水污染纠纷，由有关地方政府协调协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决；国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。在跨行政区的环境污染纠纷解决方面，也形成了一系列的规范性文件，如《环境保护部华东环境保护督查中心跨界环境污染与纠纷事件协调处置工作规程》、《西南地区跨界环境纠纷协调处理暂行办法》、《泛珠三角区域跨界环境污染纠纷行政处理办法》以及《浙闽两省关于跨界环境污染纠纷处置和应急联动工作方案》等。
但是，我国跨界污染的法律控制仍然不力，纠纷时有发生。分析其法律原因，主要问题不在立法，而在于对现有法律的执行不力。一方面，就地环境保护执法本身存在严重不足。我国环境保护法已经提供了一系列的环境管制措施，如建设项目的环境影响评价、“三同时”制度、排污浓度控制和总量控制、排污治理义务、排污登记和自觉监测义务等，但企业不环评就进行建设生产和排放，污染物未经处理就排入江河、大气的情况屡屡不绝。因此，工业点源污染源的就地控制不严是跨界污染发生的首要原因。另一方面，跨区域环境保护联合执法不够。在追求GDP增长的目标驱动之下，在缺乏环境质量考核的政府追责之下，跨区域的环境和资源往往成为“公地悲剧”的产物。环境违法企业往往在跨行政区域地带与执法人员玩起时间差、“游击战”，致使环境违法行为屡查不止。交界处污染企业管理归属问题一直是跨行政区域环保部门头疼的对象。
加强环境执法的对策措施
应对我国跨界环境污染的法律问题，应当加强环境保护执法，具体的措施包括如下方面。
第一，加强对政府承担的整体环境质量保护目标责任的考核。如广东省就出台了《广东省跨行政区域河流交接断面水质保护管理条例》以加强政府的跨界环境保护的责任。为此，应当加强各行政区之间环境监测合作，推动实施跨界环境监测网络建设，在有条件的交界断面安装地表水质自动监测装置，监测项目、地点、频次由上下游环保部门协商确定。建立健全跨界环境监测制度和网络，建立区域环境监测信息平台，实现区域环境监测信息共享。有条件的组织编写跨界环境质量报告书。加强区域环境监察和监督管理合作，推动相邻省(区)双边或多边合作，逐步统一环境监管政策。
第二，能动地创新跨行政区环境管理执法机制，加强对企业的监管。应当积极鼓励各地采取创新的联合执法机制，实现有效的跨界环境监管。如2008年初，由杭州、湖州、嘉兴、绍兴四市环保局领导组成的杭州都市经济圈合作发展协调会环保专业委员会成立。环保专业委员会下设办公室，成立了边界联合执法小组、环境共保规划编制小组等，一部分原本需要由浙江省环保厅协调的跨界环境污染问题，现在利用联合执法小组这一机制就可以解决。3年多来，四地联合互查边界企业300余家(次)，快速、有效处置边界环境污染事件10余起。
第三，加强公众对跨界环境污染的监督管理作用。如2011年8月初，江苏省环保厅、上海市环保局与浙江省环保厅联合下发文件，就“长三角地区企业环境行为信息公开工作及评价标准”进行统一规范，为长三角的环境污染防治构建了公众参与监督的“环保联盟”战线。
第四，完善跨界环境纠纷处理的协商和调解机制。我国对区域之间的水资源冲突历来十分重视，在《水法》、《水污染防治法》、《环保法》、《防洪法》、《河道管理条例》等相关法律中都有相应的规定。这些规定为跨行政区域水事纠纷的解决提供了原则性的法律规定，也为各地方建立具体的协商和调解程序与机制提供了法律依据。如《水法》第三十五条规定，地区之间发生的水事纠纷，应当本着互谅互让、团结协作的精神协商处理；协商不成的，由上一级人民政府处理。有关跨界政府及其部门应当根据需要积极建立跨界环境污染纠纷处理机制。目前实践中比较成功和具有典型意义的此类机制有长三角地区跨界环境污染纠纷处置和应急联动工作联席会议、浙皖跨界环境污染纠纷处置和应急联动工作机制联席会议、泛珠三角区域环境保护合作联席会议等。这类协商和调解机制的建立，使得跨界环保部门真正联合起来，初步理清和解决了一些历史遗留的省际边界纠纷难题，增进了跨界环保部门之间的交流与合作，有效地维护了边界群众环境权益和社会稳定。
第五，加强环保部全国区域环境督查中心的督查职能和水利部所属七大流域管理机构的管理职能。应当加强区域环境督查中心的作用，借助其突破环境执法困局，并对不正当的忽视环境污染防治的地方保护势力形成威慑。水利部所属的七大流域管理机构负责流域层面的水资源利用和管理，也具备了一定的跨行政区协调职能。 作者：杜群
(作者单位：武汉大学环境法研究所)
构建跨界水污染防治的府际协作机制
作者：杨爱平
究其根本，地方政府因保护“行政区经济”利益牺牲流域水环境为代价，是导致我国跨界水污染问题愈演愈烈的主因。而由于地方分割、部门分割所引发的流域治理碎片化，则是造成我国跨界水污染治理效果不彰的症结所在。因此，跨界水污染治理实质是一个府际治理问题，其中交织着中央政府与地方政府间、地方政府上下级间、横向地方政府间、部门政府间以及政府与非政府力量间的多重利益博弈关系。在市场经济和法治环境下，建立起跨界水污染治理中的府际协作机制具有重要意义，有助于形成利益兼容的激励机制与责任共担的约束机制。具体包括以下四个方面。
首先，中央或高层政府必须把跨界水污染防治成效作为核心指标，纳入地方政府官员的政绩评价体系，以鼓励和推动地方政府在跨界水污染防治上的切实合作。由于当前的政绩评价取向存在过分强调GDP等经济硬指标的“形式政绩”而忽视环境质量等“实质政绩”，注重单个行政辖区的政绩考核而缺乏通盘考虑等问题，地方政府出于地方利益最大化的“理性选择”和“搭便车”的趋利避害心理，必然采取GDP崇拜的竞争策略，而对于跨界水污染治理问题则缺乏动力。换言之，当面临形式政绩的追求与跨界水污染合作治理时，地方政府官员为了任期政绩普遍会作出不合作或中断合作的选择。因此，将水污染防治等环保指标纳入政府绩效考核体系的核心指标中，以构建合理的任期目标责任考核制度。同时，政绩考核范围和指向不能仅限于单个行政区，还应考虑对周围行政区的贡献和损失，以此形成“一损俱损，一荣共荣”的利益相关者发展价值取向，从而确保地方政府官员持续关注跨界水污染治理问题。
其次，完善我国流域内区际政府间的利益补偿机制，通过利益交换实现地方政府间发展权利的平衡。当经济发展到一定阶段后，流域内地方政府间围绕先发与后发、产业结构布局、经济发展与环境保护等，展开了公开乃至白热化的利益博弈与竞争。从这个角度看，跨界水污染问题实际上反映了流域内区际政府间因发展权利失衡而导致的府际冲突。因此，让流域内地方政府回归到理性利益博弈的轨道，必须总结既有经验，进一步完善区际政府间的利益补偿机制：一是流域生态价值评估机制。市场经济条件下，流域的区际补偿应当尽可能地以流域生态价值为依据，加强对流域生态进行实物和价值两方面的核算，并将其纳入国民经济核算体系，通过对GDP的修正，为流域生态区际补偿提供理论基础。二是水环境保护的财政激励机制。可由中央或高层政府统筹安排，根据各地区的生态保护优劣来安排财政激励政策。向所有用水单位、企业、个人征收合理性的水资源保护费，并对水质保护和水质改善成就突出的地区给予财政奖励。三是横向财政转移支付的生态补偿机制。由流域内下游政府及直接受益的相关地方政府，通过省际间横向转移支付或省内、市际间的横向转移支付方式，建立区域生态补偿专项基金，用于补偿上游政府的区域水资源使用权、生态林业用地使用权、限制传统工业发展权益等方面的损失以及生态工程管护、自然保护区管护等费用。四是生态补偿基金营运机制。补偿基金的营运包括补偿基金的筹集、转移支付方式、基金的使用等内容。就基金筹集而言，应改变地方财政收入的单一筹资渠道，可考虑建立统一的生态环境补偿税以消除部门交叉、重叠收费现象。同时建立有社会各界、受益各方参与的多元化、多层次、多渠道的生态环境基金投融资体系。而补偿基金的确定，可根据当地人口、GDP总值、财政规模等因素综合确定一个拨付比例，并保证补偿基金能够不断按照这一比例得到及时补充。
再次，建立和落实对跨界水污染事故中地方政府一把手的政治问责机制，加大对跨界水环境污染的行政监察和责任追究力度。改革对流域政府的政绩评价导向，完善流域政府间的利益补偿机制等侧重于对跨界水污染的预防和治理，但缺少对水污染事故发生后的问责和责任追究。建立和落实跨界水污染治理的事后惩戒机制，一方面要严格落实地方党政一把手对地方环境质量负总责的制度，并对相关职能部门的负责人启动行政问责。另一方面，在完善下游生态受益区对上游生态贡献区的经济补偿机制的同时，要建立跨界水污染的赔偿机制。上游区域在经济发展过程中对下游区域造成污染，致使下游区域饮用水、农作物、土壤受污染时，应当由上游地区政府或排污企业承担经济赔偿的责任。
最后，构筑跨界水污染治理中政府间伙伴关系的压力传导机制，促使跨界水污染问题尽快转化为政策议题。传统上，缺少一套政府间伙伴关系的压力传导机制，从而难以使跨界污染问题上升为流域政府的迫切政策议题，也是跨界水污染产生的重要原因。鉴于此，应该在上级政府这个单一压力源之外，构筑一个涵盖政府、人大、政协、媒体、非政府组织、企业、公民等多方主体参与的压力传导机制。这有利于关注跨界水污染的各种呼求通过不同途径得以释放，转而向涉污各方政府施加更多、更大的压力，并最终达成务必解决的政策议题，使日益严峻的跨界水污染问题得到真正重视和解决。
(作者单位：华南师范大学公共管理学院)
|
|
|