世行多次建言中国铁路改革

　　作为中国铁道部的债权人之一，世界银行在中国铁路改革的路径上也正在尽量发挥它的作用。据了解，世界银行自去年底开始，已在持续为中国铁路改革前景把脉支招。先后发表多篇关于中国铁路改革的文章。

　　2011年底世行发布的《关于中国铁路运输定价的新思考》文章，指出中国铁路定价方面存在问题。世行表示：“随着中国铁路运能在整个运输市场中的占比下降和债务日益繁重，中国铁路客运和货运服务应该考虑采取更加市场化的定价机制，必须去主动推销运能(包括货运和客运)而不是去配给供应，包括怎么去推销空余的货运和客运的运能。”

　　今年年初，世行又发表《铁路行业管理体制的三大支柱》一文，列举了8个拥有较大铁路系统的国家案例，供中国借鉴。

　　分析人士指出：“这8个国家的铁路管理体制具有一些共性的特征，包括都有一个交通运输部，负责管理和制定统筹多种运输方式的综合交通运输政策；政府的政策制定和规管职能与铁路服务的商业运营分离；无论民营国有，均普遍采取公司化治理结构来提供铁路服务；同时有多个服务提供商；客货运业务在部门或制度上分离。”

　　世界银行中国局交通运输部负责人司凯强(John Scales)表示，“这些论文属于世界银行关于中国交通运输专题系列报告的一部分，旨在介绍世界其他国家的经验给中国，因为铁路改革对中国来说非常重要。” 

　　与此同时，细心人会发现，世行对中国铁路改革的参与绝不仅仅是发表一些文章，它一直在着力参与并影响中国铁路的改革路径，而世行文章的撰文者保罗·阿莫斯和理查德·布洛克都曾参与对52个国家80多个铁路实体的管理与技术课题研究。

　　铁路改革：或反映铁路职工利益

　　在铁路改革问题上，除了来自权力者支持或反对的声音外，还需要关注一部分人的声音，那就是以百万计的铁路职工。

　　一位某地方铁路局的工作人员李征(化名)告诉记者，“舆论只关注了铁老大所占据的垄断资源，并没有多少人真正了解铁路职工的收入情况。我们这里，在铁路线工作几十年的工人，收入才仅仅2000元，很多人收入只有五六百元、七八百元，说出来可能大家都不信。”

　　对于改革，他们的态度很简单，“只要不下岗，多劳多得，我们都愿意。”

　　然而，就像其他国有企业改革一样，铁路改革也势必要面对下岗问题，对于建立一套有效率的公司化运营体系来说，铁路改革会提高铁路职工的收入，但不可避免地、人浮于事的情况也必须要得到改善。

　　“如何在铁路改革中保障铁路职工的利益，同样是改革不可忽视的因素，他们不是话语权人，但却关系重大，是一股不可忽视的力量。”李征表示。

　　铁改首要还是要政企分开

　　访谈

　　债务、产权问题至关重要

　　专访北京交通大学经济管理学院教授荣朝和

　　《中国经营报》：你认为目前阻碍铁道部改革的最大难点是什么？是债务问题吗？

　　荣朝和：有很多专家认为，债务问题的解决是铁道部改革的前提条件，我也持相同的态度。2012年之前，铁路部门负债大幅增加但其资产负债率还一直维持在60%以下，这使得很多人不以为然，认为铁路的财务状况还不算太坏。其实铁路部门尚能保持低资产负债率的主要原因是它的“在建工程”资产增速快，2009年和2010年其在建工程分别为8422亿和1.2782万亿元，占资产总计的比重分别为34.28%和38.81%。一旦基本建设速度放慢或停止，其借债还息和借债运营的做法马上就会使资产负债率陡然攀升，2012年3月31日公布的铁道部负债率首次超过60%也说明了这一点。 

　　解决债务问题的任务虽然急迫，但改革方案的设计必须稳妥。国家财政没有能力因为铁路改革就一下子将数万亿元不良债务销账，而刚在财政支持下清理过大笔坏账的各上市商业银行，也经受不住大批铁路债务集中违约的打击，因此需要建立有效的债务清偿和处理机构与机制。首先是不能在失控状态下继续大幅度增加恶性债务，然后尽可能相对平稳地通过各种可能途径逐渐消化掉已有债务。

　　《中国经营报》：目前看来，中国铁路以少量政府资金撬动大量债务性融资的投融资模式越来越难以为继，民资和外资在铁路系统目前的产权关系下很难大规模介入，你认为铁路系统应如何理顺产权关系？ 

　　荣朝和：对铁路产权问题的认识深度，确实决定着铁路改革的方向与进程。解决债务问题也需要迅速理清产权，产权不清晰，民营资本也好，外资也好都不敢进入，或者说难以大规模进入。而铁道部希望的改革后分段上市融资的方案则更需要理清产权关系。

　　只刻意改进经营机制而不重视尽快改革现有管理体制，我国铁路的很多深层次问题恐怕难以得到根本解决。而体制问题的解决要求重构铁路的产权关系，否则无论是政企分开、改制重组、市场融资、引入竞争，还是央地分权、政府监管，都缺乏必要的制度基础。

　　本报记者  张一君  北京报道

　　铁道部改革的内外推动力量或许从未如此强烈。一方面，截止到2012年3月底，铁道部的负债率首次超过60%，另一方面，铁路也是国务院下死命令必须在上半年出台“非公经济新36条”细则中涉及民营资本进入的4大垄断行业之一。北京交通大学经济管理学院教授荣朝和认为，不管改革最终方案如何，首先都必须解决政企分开的问题。

　　首先要政企分开

　　《中国经营报》：你一直主张改革首先要实现铁道部层面的政企分开，以国家铁路总公司承接原来的企业职能，而将剥离出来的政府职能并入交通运输部。现在有消息传出，改革方案的方向基本定下来是“网运分离”，你认为这是最优的方案吗？ 

　　荣朝和：我认为不管是哪个方向的改革方案，铁改还是首先要政企分开。铁路系统目前出现的许多问题皆由政企不分所致，由于政企不分所导致的行业内政府与企业双缺位、铁路投资与运营的严重低效率、安全责任的缺失、中央与地方政府在铁路事权上的模糊、铁路路网效率与企业财产权力的矛盾、严重缺失的企业间行为规则、相关投资人与债权人的权益保障、铁路与用户之间权责关系的完善以及公益性运输的责权归属等等，而所有这些都属于制度层面或由制度层面衍生的问题。 

　　《中国经营报》：由于铁道部内部各个领域的诉求不一致，目前外界认为铁道部自我革新的成功率不高，呼吁应该有一个强有力的部门介入铁道部的改革，你觉得可行吗？

　　荣朝和：国外在进行某个垄断行业的改革时有类似做法，相关部门及专家成立一个协调部门，或者说一个协调组织，改革前做调查、研究、提出建议、方案，明确各部门在改革中的职责所在等。这个部门相对中立，是一个第三方机构，等到改革进行到一定阶段后，该部门成员或者合并到改革后的相关部门，或者解散。 

　　在目前铁道部自身改革动力不足的情况下，成立一个第三方机构不失为一个好的解决办法。我国其实有一个部门协调改革，就是发改委，但是在2008年前后，中央决定把铁道部改革的权力划归铁道部自己。发改委目前没有拿到授权，所以也没有职能主导铁道部的改革，按理说改革方案的提出部门应该是发改委。

　　相关

　　铁路产权关系的

　　重构方向

　　参照国际经验并结合我国实际情况，从产权关系入手推进铁路改革、提高运营效率、实现良性发展，必须在以下几方面得到落实：(1)建立良好的初始产权安排。这主要涉及改革“顶层设计”的两方面内容：一是解决好中央与地方的铁路事权分工。在分工逐渐明晰的条件下，不同铁路的功能分类与其服务范围、管理权限和责任主体有着越来越密切的关系，将会形成国家铁路、区域铁路和城市铁路合理分工、相互支撑的路网基本格局，并进一步提出政府间合理分工的明确要求，铁路的政策与管理体制据此也需要进行必要的调整。二是解决好政企关系和政资关系。要按照建立现代产权制度的要求，做到政企分开、政资分开，同时规范公司治理结构，解决好出资人与企业法人的关系。各级政府都需要建立规范化的行政管理制度，解决好铁路产权的外部过度控制问题。

　　(2)构建行业内真正的市场主体。铁路产业组织和企业组织结构的重大变革是不可避免的，必须按照有利于降低行业整体交易费用的原则，设计出在资本结构、业务边界、产权与组织形式各方面能够切实自立、高效的铁路企业，既有利于提供完整运输产品，以便于其行使生产指挥权，也有利于实现铁路的网络经济性。可考虑以干线结合区域作为划分国铁系统企业边界的依据，也可采用建营分离、网运分离和业务分离等途径来构建铁路企业，但特别要避免由于企业间界面过多导致过轨运输的交易成本过大。区域或地方性铁路应考虑尽量下放给地方经营管理。

　　(3)在整个铁路网上建立符合市场经济要求的运营规则与制度。即便重组后的铁路企业规模合理，相关设施与财产的共用仍旧不可避免，地方性铁路以及民营铁路与国铁系统之间的开放互通也是必然，因此需要在铁路企业之间引入平等主体之间的交易制度。要通过相关运行规则，特别是设备与设施共用、互联互通和过轨清算规则的建立，促进形成能够自为和自律的良性行业组织结构，提高系统效率，并规范各种可能的垄断行为和市场势力。运营规则与制度还要有利于铁路企业与其他运输行业的多式联运，有利于铁路更好地融入现代物流及供应链管理体系。

　　(4)建立铁路公益性服务的提供规则。在处理好铁路行业的政企关系、政资关系，构建好市场主体并解决企业之间的公平交易问题之时，还必须考虑解决铁路相关公益性服务提供的责权关系问题。政府在提供公共服务领域的责任，要求其通过投资或价格补贴等手段帮助铁路企业在市场上实现这些服务，如对铁路发展实行分类建设、对国家重点物资和军事运输给以价格补偿等，这方面明确的财政与法律程序显然也是必须的。

　　摘自北京交通大学经济管理学院  荣朝和、张梦龙发表在2012年第2期《北方交通大学学报(社会科学版)》上《铁路改革必须重视相应产权关系的重构》一文

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