钱袋子考验县级政府

　　从秦设立郡县制以来，县在中国一直是独特而重要的区划。

　　长期以来，财力与事权的不匹配，导致了不少县域过于依赖“招商”模式来开拓财源，国家审计署对54个县的审计结果显示，不论财力状况如何，县域在招商过程中都有些“饥不择食”。

　　隶属浙江台州的县级市温岭的做法，或许值得其他县域借鉴，温岭首创了公众参与式公共财政预算的民主形式，政府财政预算均需经过人大代表和公民代表的麻辣过堂。一系列制度安排，为的是让民众来管住政府的“钱袋子”。

　　聚焦县级财政的收支矛盾，就会看到县域在担负着从经济发展、社会治理到文化建设的一揽子任务时面临的压力。审计署另一则数据显示，全国近2000多个县级市中，仅54个县级政府没有举债。2010年底，有99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。20个县级政府的借新还旧率超过20%。

　　县域经济如何才能又好又快地发展？县级政府如何才能理好“钱袋子”里的财？解决这一问题，对于“国富民强”的实现将有重要意义。因此亟需尽快减少管理层级和政策传递环节；逐步增加县级政府的财权或财力，将包括财政、计划、项目审批与人事等领域的权利由市直接下放到县，通过扩权激活县域经济的活力，通过总结各地“扩权强县”“省管县”“预算改革”等各方面的经验，在制度上进行总体安排，在行政改革和财税改革中加以大力推广。

　　54县招商模式陷“违规”困境

　　县级政府的财路

　　“招商”日渐成为县级政府开拓财路的不二法门，但国家审计署对54个县的审计结果显示，县域在招商过程中难免饥不择食，有的在“食物”选择上毫不挑剔，有的却是在“食用”方法上不经筛选

　　文｜《小康》记者 鄂璠 北京报道

　　“接待就是生产力”，6月20日，甘肃省天水市接待办公室外墙上的一条标语被传上网，瞬间成为焦点，网民评论多持负面意见。对于“迎来送往”、“三公消费”等现象的新一轮抨击，让地方官员们焦头烂额的同时，也暗暗叫苦。

　　此际，关于“钱袋子”的革命，正在中国2800多个县域中艰难推进，“不到位”，成了许多县级政府在财政管理制度改革中普遍遭遇的难题。

　　6月8日，审计署发布今年第26号“审计结果公告”，在2011年11月至2012年3月审计调查的54个县(市、区、旗，以下统称县)中，有53个在招商引资中违规，变相减免财政性收入70亿元；县级财政性收入结构也不尽合理，54个县实现的财政性收入中，非税收入占60.45%，非税收入占比超过税收收入20.90个百分点。

　　就在财政部和有关省区积极采取措施，努力想方设法解决县级财政管理制度改革推进过程中“不到位”的问题之时，不少县域却仍在一如既往地忙碌着，只为把大项目，甚至是产业链、产业集群“吸引”到自己的土地上来。“接待就是生产力”，只不过是这一大背景下诸多招商口号中最为直白的一种。

　　“选秀局长”背后的县域官员招商生态

　　5月底，在参加山东卫视《天籁之声》杭州赛区海选时，赵书峰 “火”了。

　　他操着山东口音说，“我是山东临沂的，到这边来招商引资的，如果有想到我们山东临沂投资置业的，我们沂蒙山区非常欢迎。”几天后，他又在比赛中称，“我们莒南……这么好的地方如果不开发起来真是太可惜了。”

　　这位钟情于“招商”的“选秀者”爆红网络后，其真实身份也随之公开——他被很多媒体称之为“山东临沂莒南开发区招商局局长”，又由此赢得“选秀局长”的称呼。但不久后，赵书峰的身份被证实为莒南开发区招商局派往杭州的工作人员，戴着局长的“帽子”，是因为招商工作的需要。

　　赵书峰“秀”招商的背后，折射出的是县域版图中官员的招商生态。

　　县域经济的“钱袋子”要涨起来，需要用赚来的资金去填满，而当下以官员为主导的招商模式，很多地方政府都把招商引资作为官员的政绩考核指标，对官员实行“层层分指标，级级抓考核，个个有任务，人人忙招商”的硬性分配。

　　在山西省长治市，按照市委书记田喜荣的要求，每个县一年的招商项目不得少于15个；县委书记、县长每人每年要引进1个亿元以上项目；每个县的15个项目，要有70%的落地率。

　　被田喜荣引为成功榜样的沁县，去年在“招商引资年”中表现突出。为了鼓励干部，沁县将300万元招商奖励资金列入财政预算，并规定：凡引进项目，开工建设投资达1000万元的，奖励招商者2万元；5000万元的，奖励10万元；1亿元的，奖励20万元；凡引进国税、地税收入在500万元以上的企业，奖励招商者5万元；1000万元以上的奖励10万元；5000万元以上的，奖励50万元；1亿元以上的，奖励100万元。

　　与江苏沐阳县相比，沁县的招商只是迈出了“万里长征”的第一步。在沐阳，“全民招商”已经实行了十多年，从县领导班子成员到下面的工作人员，凡是财政供养及事业单位人员，一律要参与到全县的招商引资工作当中，有指标、有考核，若完不成任务，就要接受惩罚，措施包括扣工资、降职甚至免职等等。

　　就在十多年前，沐阳还几乎是江苏省最穷的县之一，如今沐阳已成为苏北地区名符其实的“领头羊”。

　　县域经济“钱袋子”充实起来的背后，是“县官”们沉甸甸的责任与压力。

　　一位中国西北地区的“县官”透露了省、市两级对于县域经济的考核指标，其考核重点就是招商引资和工业项目，而且仅自己县里“成绩好”远远不够，关键还要和兄弟县域比排名。因此，每年年底，这位“县官”便会焦灼万分，陪领导喝酒、对投资商“软磨硬泡”，都是免不了的，项目签约之后，只有资金到位了，落入到县域的“钱袋子”里，才能纳入考核。

　　因此，在“县官”中流传着这样一句话，“招商引资才是陪酒的主战场”。

　　很多县域的领导班子成员都听说，中部地区的一位县委书记为了招来大手笔的客商投资，在陪客商吃饭的时候饮酒过量，导致胃出血并住进了医院，此后，客商把他当成了可以信赖的朋友，一些大企业也入驻了书记所在的那个地理位置并不优越的县城。

　　县官们还是有点“饥不择食”

　　在招商过程中，“县官”们也有一些纠结与困惑的地方。

　　在许多省、市面临着转型升级重任的大背景之下，除了GDP、财政收入之外，还要看环保、比幸福、拼科学发展。而让一些自然条件、地理位置、经济发展并不十分优越的县域官员们烦恼的是，有些好不容易才“引”来的项目，因为节能减排和土地指标“一刀切”的缘故，只能眼睁睁地看着它泡汤。

　　而项目泡汤后，又要面临着完不成招商任务的忧虑。

　　“在中国，招商引资经历了缺资金、缺项目和缺人才的不同阶段。而具体到县域，情况又不一样了。”中国社科院工业经济研究所所长金碚对《小康》记者说，“改革开放以后，县域经济发展的状况很不一样。有的县在经济上已经相当发达了，这些经济强县的招商模式已经很成熟，甚至可以招到一些世界上非常优秀的企业。还有一些县域正处于发展之中，有了一定的基础，这些县的开发区往往做得不错了，面临的主要问题是产业选择，比如说每个地区都希望发展高技术，或者说是新兴产业，但这个要求未必能达到，所以‘饥不择食’的现象还是会在一些县域的招商过程中存在。”

　　“和过去相比，现在普遍还是比较重视环保问题的，那些污染严重的企业，大部分县域都不会接受。”金碚补充说道，“还有的县刚开始起步，最大的问题是资金，最大的资源还是土地。”

　　招商引资难，招到好的优质项目则更是难上加难。

　　为了解决“招好商”的问题，在金碚所提到的那些相当发达和处于发展之中的县域中，有一部分已经提出了变“招商引资”为“招商选资”的新思路。

　　4年前，温州市的招商引资文件中，就对“选商”的标准做出了如下规定：在新引进的项目中，总投资额过亿的项目要达到一定数量，下辖的乐清市指标是7个；新引进项目的投资强度，要达到该市同行业的水平；在新引进的项目中，高新技术产业、临港产业和现代服务业项目，要占到总数的30%。

　　而今，在合肥，县处级干部们更是采取了“贴身”的“招商选资”办法，纷纷报名申请去外地企业挂职。去年12月，合肥启动了“百名县处级干部大招商”活动，组建县处级领导干部招商小组，派出100名县处级招商人员奔赴全球招商引资。

　　对企业采取“贴身”式的招商“战略”，并非合肥县域的首创，不少县域都意识到“服务企业”的重要性。然而，一些县在招商引资的过程中，却已经远远“超越”了服务企业的范畴。

　　审计署对54个县的审计调查显示，一些县在招商引资过程中，将企业缴纳的税收、土地出让收入等，通过财政列支等手段返还给相关企业，减少了县级可支配财力。审计调查的54个县中，有53个县出台了221份与国家政策明显相悖的招商引资优惠政策文件，以财政支出方式变相减免应征缴的财政性收入70.43亿元，其中2011年变相免征33.36亿元，相当于其当年一般预算收入的5.81%。

　　审计署这次审计调查涉及的54个县，是按财力状况的好中差情况选择的，每类各约占总量的三分之一。从审计结果可以看出，不论财力状况如何，县域在招商过程中都难免“饥不择食”，只是有的是在“食物”选择上毫不挑剔，而有的却是在“食用”方法上不经筛选，更有的两者兼具。

　　无论发达与落后，其实都面临县级“财权”左右互搏的困境。

　　地方债危及县域

　　与其四处招商，不如创建良好的赢商环境。但对于县官们来说，从事基础设施、社会文化、管理环境的建设，在短短的任期内很难看到自己的政绩。

　　招商引资对县域的财政支持力度有多大？财政学者闫天池介绍说，“暂时的支持力度不会很大，除非是特别好的项目。招商引资对于县域财政的支持力度是需要长时间方能显现的，初期就是一个培育的阶段，不会短期见到效果。”

　　闫天池为《小康》记者举了个例子，假如一个县引进了一个核电厂，在10到15年间，它都只能收一些建设方面的税，等到并网发电以后，才真正会有效益。

　　在这方面，闫天池还有过切身体会，2001到2003年间，他曾经在海南省的白沙县挂职做过“县官”，也参与过招商引资的工作，“我离开几年后效益才显现出来。”

　　在闫天池看来，一些县热衷于招商引资并有违规行为，是体制的原因，“县作为我国最基础的行政单元格局，往往也是财政收入最薄弱的，特别是1994年分税制改革以后，大部分县的财政基本上都靠转移支付。”

　　除了体制原因外，全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青认为，对于财政利益的违规许诺，体现了地方追求短期效应，急于体现政绩、业绩的冲动心理，也是对其他兄弟县域的不公。

　　闫天池提到的“分税制改革”，也被北京师范大学经济与工商管理学院教授尹恒和博士研究生杨龙见注意到了，在做一个关于“财政层级改革、转移支付与县级财政负担”的课题时，他们发现，分税制改革以来，县级财政负担加重，财政困难，上级财政对基层财政转移支付的可达性差，已成为日趋严重的问题。

　　1994年分税制改革的初衷，实际上是要进一步理清中央和地方的财税关系，既保证国家财政有充足而稳定的收入，增强国家对宏观经济调控的能力，又能够充分调动地方政府的积极性和主动性。

　　“但这就使地方的财力相对削弱了，中央的财力增强了，表现在两个比重——财政收入占GDP的比重，1994年是11%，现在是20%，还有一个比重是中央财政收入占地方财政的比重，过去下降到30%，现在大概是50%。”中央财经大学财政学院教授、财政学系主任曾康华认为，“从1994年到现在是社会高速发展的时期，大量的事物是由地方政府来承担的，所以在这种情况下一方面地方政府面临着资金不足的问题，一方面却还要承担着经济发展的重任，再加上中国的政治体制决定了官员的选拔还需要有政绩，在这些因素的影响下，政府财政收入不足时就需要借钱，或者依赖于出卖土地，因此土地财政与地方债务的规模就这样发展起来了。”

　　一边要挣钱，一边要借债。地方债务开始蔓延到县域，并逐渐影响当地的发展模式。

　　审计署2011年第35号“审计结果公告”显示，在1986年至1996年期间，共有2054个县级政府开始举借债务；至1996年底，全国2779个县级政府中的2405个都举借了债务，占比86.54%；至2010年底，全国只有54个县级政府没有举借政府性债务。

　　县级财政的钱主要花在了哪里？几年前，尹恒在研究县级财政支出时发现，因县级决策者主要对上负责，追求尽可能高的经济增长率，而不是居民福利的最大化，因此导致财政决策更多地偏向于生产性支出。

　　而这几年，不少财政学者看到，县级财政的支出普遍用于涉及教育、医疗、住房等民生问题的刚性需求，“但我认为，这方面的投入仍然不够。”在叶青看来，县级的主要职能应该是解决民生问题，提升公共服务水平，因此这方面的投入还需加强。

　　2009年初，叶青在和基层工作人员交流探讨后曾提出：县域经济是“三农”问题的主要抓手；县级财政政策要完善，县级财政分成比例要提高，县级财权与事权要匹配；县域经济考核指标体系要完善等等。

　　对于县域“钱袋子”存在的问题，审计署在“审计结果公告”中指出：对县级财政性收入结构不尽合理、存在一定支出压力、对上级转移支付依赖度较高的问题，正在结合省以下财政管理体制改革，采取措施促进县域经济和区域经济协调发展，逐步培育地方特别是县级主体税种，增强县级财政实力，同时调整和优化转移支付结构，进一步加大均衡性转移支付力度，逐步推进基本公共服务均等化。

　　对县级财政管理制度改革推进不到位的问题，财政部和有关地方正在采取措施推进县级部门预算和国库集中收付制度改革，按照《国务院办公厅转发财政部关于进一步加强财政专户管理意见的通知》的要求，抓紧财政专户清理工作。对违规制定招商引资优惠政策的问题，国务院已责成发展改革委等部门研究制定规范性文件。

　　在此前的2011年，中央财政在2005年实施“三奖一补”、产粮大县补助等措施的基础上，建立了县级基本财力保障奖补机制。目前，县级“保工资、保运转”的困难已基本得到解决，“保民生”的能力也在不断提高。在“钱袋子”有了一定基础之后，要想实现“稳增长”，其实最重要的还是“调结构”，实现县域的“自主发展”。

　　招商“文字”秀

　　1海盐，投资综合性价比最佳的地方

　　——浙江省嘉兴市海盐县

　　2开放型经济是第一性经济，招商引资是第一性工作

　　——江苏省昆山市(省直管县，所属地区为苏州市)

　　3软环境也是生产力

　　——山东省临沂市莒南县

　　4让外商发财，求我们发展

　　——山西省长治市沁县

　　5投资者是上帝，引资者是功臣，公务员是公仆

　　——河北省邢台市威县

　　6老板不分大小，能来投资就好

　　——黑龙江省哈尔滨市尚志

　　7人人都为兰西招商引资，个个都为兰西谋求发展

　　——黑龙江省绥化市兰西县

　　8决不让千百个投资者说一个“不”字，要用一流服务为千百个投资者点亮绿灯

　　——辽宁省鞍山市台安县

　　9以招商引资作为发展经济的第一要务

　　——广东省湛江市遂溪县岭北镇

　　10想投资的，大兴镇是您的风水宝地；想作案的，大兴镇是你的葬身之地！

　　——四川省雅安市雨城区大兴镇

　　中国县级财政制度的五个阶段

　　1953~1978年：“统收统支，分级管理”的财政体制

　　1980~1983年：“分级包干”的财政体制

　　1983~1993年：“财政包干”的财政体制

　　1994~2002年：“分税制改革以后”的财政体制

　　2003年至今：“农业税取消后”的财政体制

　　流行招商引资口号

　　1亲商，安商，富商，打造优质高效的投资环境

　　2招真商，引巨资，上大项，推进经济社会实现大发展，大跨越

　　3全民参与，亲情招商，建设家乡

　　4人人都是投资形象，处处都是投资环境

　　5不能带头富，不能当干部；不能带民富，不是好干部

　　6计划经济讲级别，市场经济讲实力，招商引资讲服务

　　7为我们引进外资的是恩人，来投资的客商是亲人

　　8投资者是上帝，引资者是功臣

　　9你投资我支持，你发财我发展，你创业我就业

　　10招商引资要发扬五千五万的精神，走千山万水，吃千辛万苦，说千言万语，想千方百计，引千万外资

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