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温岭:让民众管住政府的钱袋子

http://www.sina.com.cn  2012年07月06日14:16  《小康》杂志

  在温岭,从16个镇到交通局、水利局、卫生局、教育局等市一级部门,政府财政预算均需经过人大代表和公民代表的麻辣过堂。一番质询辩论、利益博弈,目的是为了:让人民的钱在使用时,接受人民的评判

  文|《小康》记者 罗屿 浙江温岭报道

  “政府工作报告提出文化要大发展大繁荣,但是按照现在才1000多万元的财政投入实在太少。”

  “环境综合整治110万元中固废场外拆解30万元,这笔资金安排过少,光温峤一个镇都不够,建议增加。”

  “法院聘用的83名临时工人员的工资确实少,建议适当予以提高,以免影响聘用人员的工作积极性。”

  “市财政每年安排几百万元的专项经费用于惠民医院建设,但是惠民医院的有些药品价格高于康康大药房等民营药店,体现不出‘惠民’的特点。”

  “2012年国土资源局(本级)预算安排设备购置费90万元,而2011年预算安排和实际支出都是50万元,不知增加的40万元计划用在哪里?”

  ……

  在浙江温岭,政府部门花钱时的细节追问都被公之于众。2012年关于各部门预算提出的建议和意见多达140多条。温岭市人大据此向财政局提出“要求”——请“结合实际,尽快研究处理。市人大常委会主任会议将于近期专项听取你局关于17个部门预算调整情况的汇报。”温岭市财政局随后于2012年4月针对以上140条建议意见进行了逐条回复,这一回复亦被公布在温岭人大官网上。

  人大与财政局的一“来”一“回”,正是温岭进行“部门预算专题审议会”相关工作的切面与缩影。

  “部门预算专题审议会”, 按照温岭市人大工作研究室主任林应荣的说法,从2010年开始,温岭市人大开始在人代会期间实行代表团对相关市级部门预算 “一对一”或“一对二”审议,每个部门的预算都须经历一场麻辣过堂。

  “会前一个月,人大会让财政部门把被审查部门的预算草案发到每个代表团手中,代表要进行调研和初审。人代会期间,则有专门的半天时间,代表审查提问,政府部门回应。之后,人大将向财政局出函,要求其考虑研究 ‘部门预算审议’意见,而人大主任会议也将专门听取财政局意见汇报。”

  林应荣表示,如今人代会期间涉及17个部门的“部门预算专题审议会”,与人代会前,涉及交通等5个部门的“部门预算民主恳谈”,可看做温岭“参与式预算”向市级部门发力后,会前、会上两条并行的路径。共涉及22个部门。

  隶属浙江台州的县级市温岭,近年来以其首创的民主形式——民众参与式预算引发外界关注。这一改革的初衷就是让群众参与政府预算编制、人民代表大会审查与修改预算草案,使预算资金的分配更加公平、合理。

  预算改革从乡镇开始,逐渐扩展到了市级17个重要部门。现在温岭市共有30多亿元预算被晒在了人大代表和普通民众的面前,这意味着整个温岭市占预算总额90%以上的政府账本公开接受监督。

  还权于民的大胆试水

  温岭试验的破冰之旅,始于2005 年的新河镇。

  那一年年初,走马上任的新河镇党委书记金良明被财政难题压得喘不过气来。上一年度镇政府财政收入中,土地出让金减少几千万元,财政赤字高达5500多万元,如何制定2005年的预算,让金良明和其他镇领导头痛不已。为解决这个难题,新河镇决定将预算细化,详细列出预算收支的具体用途,人大代表可以对预算草案提出质询和修正。

  当年7月,预算民主恳谈会在新河镇政府举行。镇政府领导班子9个人一字排开,坐在主席台上。台下,则是90名人大代表和来自全镇89个村6个居委会的193名老百姓。他们人手一份《新河镇2005年财政预算(说明)》。

  台上台下或许还都不适应新角色。有人曾回忆——台下代表人手一瓶水边喝边提问,台上领导人手一支笔边答边擦汗。台下代表发问时,难免面露怯色;台上官员作答时则战战兢兢,一副如临大敌状。

  但即便“磕磕绊绊”,2005年的新河试验还是具有特别意义——“预算真的调整了”。当年,听取人大代表和群众意见,镇政府车辆购置费从70万元调整为50万元,自聘人员经费从75万元缩减到70万元,慈善事业经费从30万元增加到50万元。

  此后几年,温岭公共财政预算的制度和程序不断创新。2006年,新河镇通过了一项刚性制度,五人以上人大代表联名提出“预算修正议案”,一旦获得大会表决通过,政府就必须按照议案做出硬性修改。这成为了对政府纠正最有力、民意表达最充分的程序安排。

  另外,由于预算的总额固定,“预算修正”只能是在提高某项目预算的同时削减另一个项目。某种程度,人代会也就成了不同项目、不同利益的博弈场。像2006年,莫海亮等新河镇人大代表就提出两份预算修正案:“把计生手术及外出调查经费减少50万”,“垃圾清运经费追加50万元”,提交镇人代会全体会议表决时,获得全票通过。而2010年时,经过辩论,将旅游管理与服务的资金150万元减少为120万元,用来增加对农村护村队和“天网”工程的投入。

  既有利益博弈,难免会出现“火药味”。在新河镇2008年的财政预算民主恳谈时,就出现了代表“愤然离席”的一幕。当时塘下片代表提出,希望增加100万元,投入塘下中学的校园建设。镇人大讨论后,认为涉及数额太大,不打算列入“预算修正案”,将另作专项处理。听到这个消息后,塘下代表团集体离席表示抗议。镇长和党委书记则离席去劝阻。离席的双方,在镇政府大楼前再次展开激烈的讨论,继而又被拉回会场。

  与新河镇一样,同样在2005年开启民主恳谈的泽国镇,则以另一种方式进行着还权于民的试验。

  泽国是温岭最大的镇,城建项目多。项目安排的科学性与可行性,也最惹人争议。2005年起,泽国镇公民开始直接参与城镇建设项目的资金预算决策。到了2008年,泽国将民众参与式预算,从城建预算项目拓展为整个财政预算,且呈现给公众的预算表格更加细化。

  今年,泽国民主恳谈会开始10天前,通过乒乓球摇号的随机抽样方式、按照千分之二的比例、从全镇18岁以上的人群中随机产生的公众代表拿到了《泽国镇2012年度财政预算方案草案》,整整42页,财政收入有着详细的记载,土地出让面积、位置、出让金、公有房屋租金收入等均有详细的数据记载,支出明确到每个项目,如修路多宽多长等,都有详细数据。

  预算草案由镇财政所汇总各方需求后,制定出初步方案,经镇长办公会审议后确定草案,交民众代表讨论,吸纳代表意见修改后,在镇人代会期间,通过大会审议、代表询问、辩论、提出预算修正案等形式,对预算草案进行审查。

  某种程度上,正是新河、泽国两镇的试水,逐渐形成了温岭民众参与政府年度预算方案编制讨论、人大代表审议审查监督政府财政预算的良好机制。之后,参与式预算向其他乡镇及市级部门推广,也就有了经验可循。

  比如,在此后推进的各部门民主恳谈会中,如何选择参与的民众代表,就综合借鉴了新河、国泽两镇的做法。最终,温岭市人大特意为各部门的财政预算民主恳谈会建立了“参与库”和“专家库”。其中,“参与库”包括人大代表、村民代表,以及关注财政预算的社会热心人士等。“专家库”则是各领域的专家以及财经专家。而每次预算民主恳谈会,都主要从“两库”中抽取人员参与,每一次会补充新的血液。

  “用钱大户”的“拉锯战”

  2008年,温岭参与式预算开始向市级部门推广。首先选定的是交通局。

  按照温岭市人大常委会主任张学明说法,参与式预算的原则之一,是“由大而小”,谁用钱最多,谁就要先来。另外,民生为先也是考量重点,即和民生有关的部门,也要先来恳谈。

  这样看,交通局首当其冲,也就不足为怪。“交通,与百姓经济社会生活紧密关联。另外,交通部门预算内的资金不是很多。2亿多。但是预算外的资金接近5个亿。像第一年搞(民主恳谈)的时候,达到7.2个亿。可能比中西部一个县的总预算资金还要多。交通是用钱的大户,又是民生密切关切的部门。” 张学明说。

  但作为“先行者”,交通部门是否会有顾虑?

  “交通局倒是乐意。因为它项目比较多,资金又不够,如果通过恳谈,老百姓呼声四起,能够反映到市一级决策层面,对交通部门而言,或许就能多解决一部分缺口资金。”在张学明看来,最大的顾虑,是来自财政局。

  “因为交通需要的钱,每年都不断增加,且总是满足不了它的要求。财政局或许想到,如果全市各个阶层的百姓都来恳谈,提出增加交通部门资金,呼声一定很强烈,但如果照此安排,财政的总盘子可能会有困难。不安排,民意又不可违。只怕全市的预算,因此无法平衡。”张学明记得,当年财政部门建议,应当把第一个展开参与式预算的市级部门,圈定在“关切度少一点”的部门。当年市政府也向人大提出,“是不是再仔细考虑一下?”

  但人大还是认为,第一次搞,如果是关切度相对较低的部门,愿意参与的民众就会较少,恳谈起来,势必缺少氛围。但财政部门还是有顾虑,又向市委市政府主要领导汇报,书记市长再次找到人大——“是不是换其他部门?”

  人大最终给出的答案,仍是交通局。张学明记得,人大坚持的理由是,“温岭在全国百强县中,原来一直排在三十位左右,如果交通不上去,后续经济的增幅将受到影响。这是从全局考虑。另外,人大对参加恳谈会的人,是有信心的。”

  经过半个月的“拉锯战”,市委市政府最终被说服。尔后,在第一场交通局恳谈会上,市委书记亲自来到现场动员。

  但“用钱大户”真正意义上的恳谈“拉锯战”,其实还在后面。

  在交通部门的民主恳谈会上,有很多民众代表提出桥梁改造问题。之前,市政府曾决定用三年时间,把民间几百座危桥进行改造。到2008年时,刚好三年结束,但很多桥梁仍旧没有改造完成。

  什么原因?“因为市里很多补助政策下去,有一部分是要乡镇去配套的,镇上也要拿一部分钱,村里也是,但是后面两部分没有到位,所以应当抢修改造的一些桥梁,都没有办法改造,恰恰那一年,市里关于这方面的预算已经没有了。”张学明记得,当年恳谈过程中,很多人提出,危桥还有这么多,严重影响孩子上学,影响农民生产工具的运输,影响行人的交通安全。难道改造目标没有实现,预算就不再安排?

  反复讨论后,民众强烈的呼声是,在2008年交通部门的预算安排中,危桥改造仍应作为重点。交通部门表示支持,但财政部门存疑,在其看来,光有支持的决心不行,预算需要整体安排。

  最后,政府人大综合考量,关于危桥改造,涉及人身安危生命财产,民意不可违,反复讨论后,财政预算最终增加,基本持续到该项目改造完成为止。“这个恳谈非常有效果,民众的呼声改变了财政预算安排,解决了迫切需要解决的问题。”张学明说。

  当然,恳谈除了帮助民众解决问题,还能对政府预算展开监督,提出质疑,行使否定权。比如,前任市委书记拍板定下的项目,就曾在参与式预算过程中被否决了。

  2010年,温岭人大在对交通、建设规划、水利三部门开展了参与式预算民主恳谈后,与 “15160万元的移山工程,是否应该缓建”、“湖心公园至锦屏公园绿化工程计划安排1000万元,可是湖心公园周边还有很多民房没有拆迁呢?如果实施绿化、亮化,会很不方便”并列,质疑声最多的,是“建3500万元的防灾避灾教育中心,有必要吗”。

  防灾避灾中心,是前任市委书记去台湾考察后拍板定下的项目。代表们认为,如果想搞科普教育,可以动作“小一点”,通过媒体宣传、印发资料等方式,不用特意再建立一个中心。最终,这个项目暂时删除,将来是否建设,还要经过论证。

  按照张学明说法,“在政府财力有限、债务居高不下的情况下,我们要督促政府把每一分钱都用在刀刃上。”而温岭市人大常委会财经工委主任何培根则表示,“人大要求政府部门在制定预算时要经过科学论证,就花这么多钱,关键是如何把这些钱用好。”

  债务的源头,就是项目

  何培根所在的市人大常委会财经工委,是监督各部门预算执行情况的常设机构。

  在张学明看来,之所以要进行监督,在于代表审议后批准的预算,还有很关键的一步,是最终执行的情况。“所以,要有一个决算过程。决算下来,就知道哪些预算执行,哪些没有。这也为下一年度代表审查预算提供了依据。”

  2011年,温岭第一次在民主恳谈会前,将本部门上年预算执行情况列成明细表,并提前发给代表审议。例如,在《2010年交通基本建设项目执行情况明细表》中,清晰地列出,危桥改造预算执行率67%,大石一级公路路面整修工程预算执行率42%等数据。农村道路养护的费用也细化到了县道、村道各花了多少的程度。但因为没有明确哪条道路花多少,执行到什么程度,多位领导因此表示“不好意思”, “下一稿会更细化。”

  另外,通过网站及报纸等大众媒体,将部门预算公开,可谓更广泛的监督。

  今年4月6日至5月4日,温岭市人大分三批向社会公布16个镇(街道)和35个部门预算。镇(街道)公布的内容是“收支预算总表、预算支出及‘三公’预算表”,部门公布的内容是“收支预算表、预算支出核定表、‘三公’经费预算表”。

  其实,财经工委主任何培根身上还有一个“重任”——政府超过3000万的新增项目也需要他所在的部门审议通过。2009年6月,温岭市人大常委会曾建立“政府性债务跟踪监督小组”,出台了《关于政府重大投资建设项目监督的规定》,此后,凡是财政资金投资3000万元以上的项目,该市人大常委会都会监督把关。

  仅2012年,温岭人大便对23个拟新增重大项目(年度计划总投资12.7亿元)和31个重大前期项目进行审查,就81省道改建工程(3亿元)、植物园(2000万元)、人才公寓(1000万元)、保障性住房(5400万元)等8个项目提出重新论证或调整意见,督促政府暂时取消了污泥处置中心项目(8000万元)。

  某种程度,债务的源头,就是项目。管住项目,就是管住政府部门的财政资金。

  “要管住项目必须要靠制度。”张学明说。温岭人大向来注重制度的建立。去年年末,还曾出台《温岭市市级预算审查监督办法》。在张学明看来,形成了制度,就不会存在人走政息的情况。就像温岭的书记、市长、人大主任都会因换届而发生变化,但参与式预算依然能持续,并且每年都有点创新,就在于形成了基本确认下来的制度。

  另外,制度的存在,也最大限度限制了官员的寻租行为。

  曾有一位镇长透露,原来在预算的执行过程中,上级、平级各种各样的人和关系来找政府要钱,要批条子。现在预算做好了,谁来要钱,就看看预算上面有没有,有就给,没有就对不起了。张学明也表示,制度化让官场上的“关系” 变得不再那么可靠。“曾经,和领导关系好一些的乡村,找到领导,就可以获得更多的资金安排,基本上是少数人在编制预算。现在这个东西一搞,领导权力就没了。”

  在张学明看来,“人民的钱如何使用得科学合理,让人民来评判,这是历史的必然。”

  (抽文)

  现在温岭市共有30多亿元预算被晒在了人大代表和普通民众的面前,这意味着整个温岭市占预算总额90%以上的政府账本公开接受监督。

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