东海海监维权十年：如同一场没有硝烟战争

　　东海维权

　　东海海监维权十年

　　海监执法如同一场没有硝烟的战争。当今时代，海监在这场“没有硝烟的战争”中实施维权巡航执法，必须严格依照《联合国海洋法公约》等国际公约和国家法律法规行事

　　《瞭望东方周刊》记者芦垚、钱亚平 | 上海报道

　　2012年9月14日6时许，由中国海监50、15、26、27船和中国海监51、66船组成的两个维权巡航编队，抵达钓鱼岛及其附属岛屿海域，对钓鱼岛及其附属岛屿海域进行维权巡航执法。

　　此次执法行动是我国政府宣布《中华人民共和国政府关于钓鱼岛及其附属岛屿领海基线的声明》后，中国海监首次在钓鱼岛及其附属岛屿海域开展的维权巡航执法。

　　在人们的印象中，海监船总被赋予一些军事色彩。2008年底的“12·8”钓鱼岛巡航后，最为热闹的莫过于各大军事论坛，“海监双雄勇闯钓鱼岛”的故事让人热血沸腾。

　　实际上，这支神秘之师，既不是在战场出生入死，也不会去索马里保驾护航。他们的职责是“依照国家法律法规和规定，对我国管辖海域(包括海岸带、海岛)实施巡航监视，对侵犯海洋权益、非法使用海域、损害海洋环境与资源、破坏海上设施、扰乱海上秩序等违法违规行为进行查处”。

　　简单说，海监船即国家海上巡航执法的公务船。

　　在海洋权益争端频发的今天，海监船正越来越多地与擅自进入我管辖海域非法作业的外国籍调查船、军事测量船等斗智、斗法、斗技，用原中国海监51船船长、现中国海监东海总队指挥处副处长何旭明的话说，海监执法如同一场没有硝烟的战争。“在当今时代，海监在这场‘没有硝烟的战争’中实施维权巡航执法，必须严格依照《联合国海洋法公约》等国际公约和国家法律法规行事。”

　　周边各国或明或暗加速海洋扩张

　　中国是个海洋大国，长达1.8万多公里的大陆海岸线从鸭绿江口蜿蜒至北仑河口，6500多个岛屿如珍珠般点缀在浩瀚的大海上。

　　依据《联合国海洋法公约》，中国可主张拥有近300万平方公里管辖海域，其中有些区域与邻国存在争议。

　　“中国的海洋维权执法真正步入正规化只有十多年时间。”国家海洋局东海分局局长、党委副书记张惠荣告诉《瞭望东方周刊》，在1994年《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)出台前，中国与周边国家的海洋权益纠纷没有现在这么激烈。海洋管理部门的执法主要是海洋环境保护，即使偶尔登检外国作业平台，也只是“顺带”的工作。

　　1994年，《公约》生效，这个由150多个国家协议制定的《公约》，本意在于充分发掘海洋资源以造福人类，而其一系列明晰的规定也将各国潜在的海域之争推向了高潮。一场开疆拓海的“风暴”随即升腾。

　　根据《公约》，从领海基线算起，沿海国有权宣布12海里领海、24海里毗连区、200海里专属经济区以及最多可以延伸350海里的大陆架。同样，岛屿也拥有相似的权利。一个面积约0.8平方英里的小岛，甚至可以主张数千倍于其岛屿陆地面积的管辖权，包括这一海域丰富的海洋生物和海底油气资源的捕捞、开采等主权权利。

　　早在上世纪六七十年代，东海就以其丰富的油气资源被外界称为“第二个中东”。

　　1969年，由12名地质学家共同完成的《埃默里报告》认为，东海是“世界上石油远景最好而未经勘探的近海地区之一”。该消息触动各国神经。此后，东海又被证实拥有丰富的稀有金属矿床。

　　这个被中、日、韩三国陆地领土环绕的海域，最宽处仅有360海里，不足400海里，“我国200海里专属经济区延伸出去，就和邻国主张的‘专属经济区’重叠。”上海交通大学国际海洋法专家傅成告诉《瞭望东方周刊》，“这使巨人一样的中国，无法伸展手脚。”

　　东海大陆架本是中国大陆的自然延伸，中国主张按照大陆自然延伸的原则来划分海洋主权，由此中日之间的大陆架应以冲绳海槽为界。但早已垂涎东海资源的日本却提出中日两国是共架国，“主张以‘中间线’与中国平分东海。”上海交通大学环太研究中心教授季国兴告诉本刊记者，依据该原则，中国将失去约30万平方公里的蓝色国土。

　　尽管中国提出了“主权属我，搁置争议，共同开发”，但面对东海这个巨大的聚宝盆，周边各国均或明或暗地加速了自己的海洋扩张。

　　海监是海上执法力量，相当于陆地上的行政执法部门

　　《公约》出台后，经常出海的海洋管理部门人员发现，中国海域渐渐多了不少“陌生来客”。外籍船只、飞机常进入我国管辖海域，侵犯我海洋权益。

　　海洋维权执法由此被提上了日程。从上世纪90年代开始，《中华人民共和国领海及毗连区法》、《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》、《中华人民共和国涉外海洋科学研究管理规定》等法规相继颁布。

　　1998年，国家海洋局决定，正式成立“中国海监总队”专职负责海洋维权。1999年，中国海监东海总队成立。

　　有着几十年航龄的沈阿坤被任命为中国海监东海总队长，这位曾掌舵“向阳红10号”、“雪龙号”等中国远洋科考船的老船长，虽然有着丰富的航海经验，但对如何进行维权执法，心里也没有底。

　　“摸着石头过河。”沈阿坤告诉《瞭望东方周刊》，对当时的执法人员而言，海洋维权几乎没有任何可借鉴的经验。

　　新成立的海监东海总队是一支由船大队、海洋管区、通讯站等不同单位组成的“集团军”。如第五支队，便由上海船舶五大队、上海码头管理所、上海海洋管区等多个单位和人员合并组建而成。

　　海上维权成本颇高，但当时的海洋管理部门是个“穷得揭不开锅”的机构。中国海监东海总队第五支队组建之初，200多人的单位，每月总经费只有25万元，人均月工资甚至不到1000元。

　　装备更是陈旧。在中国海监东海总队成立之初，“仅拥有十艘其他部门退役的旧船或由‘向阳红’系列调查船更名的执法船。”陈建中说，这些船的船龄大都已过30年，续航能力差，更不要提专门的海监执法车辆、通讯设备和调查取证设备。

　　当时海上各部门对海监的职责分工也不十分清楚。曾经发生日本在我国东海专属经济区打捞不明国籍沉船，中国海监东海总队奉命到该海域进行维权巡航，几天后渔政和海事等多支队伍也纷纷赶来的情况。

　　时至今日，仍有人会把海监与掌管海上交通的“海事”、进行渔业管理的“渔政”混为一谈，甚至海监与海军的区别也还是网络上的“科普”内容之一。

　　“海监是海上的执法力量，相当于陆地上的行政执法部门。”张惠荣说。

　　海上“外交发言人”

　　执法队伍成立后，如何维权也考验着海洋管理部门的智慧。

　　如今，每个海监执法队员都有一本厚厚的“蓝宝书”---《东海定期维权巡航执法实用手册》。针对不同情况，海监总队制定了不同的喊话规定，每一句话都做了详细预案。而在成立最初，怎样维权执法却完全靠执法人员“实践出真知”。

　　一位老队员告诉《瞭望东方周刊》，2002年对“日本东海沉船打捞事件”的巡航维权几乎可成为中国海监东海总队维权征程的里程碑。这场历时9个月的维权行动也确立了此后东海海监执法的一系列规章和程序，“执法人员海上喊话的重要性丝毫不亚于外交部发言人”。

　　2001年12月22日，日本海上保安厅巡视船在我国舟山群岛以东约300公里的专属经济区击沉了一艘伪装成中国渔船的不明国籍船只。之后，未经中国政府许可，日本海上保安厅巡视船和飞机擅自在沉船附近海域进行警戒和搜索，海上自卫队派出P3-C飞机在沉船海域上空巡逻飞行。

　　为配合外交磋商，中国海监东海总队奉命派出海监船只和飞机赴沉船海域维权。与平时的普通巡航不同，这次东海总队制定了非常完备的预案，从喊话语种、时机、内容、频率到人员的选择，都经过了反复讨论和酝酿。

　　在海监船的强大压力之下，日方十分注意自己的行为，几乎让执法人员找不到任何“漏洞”。在连续监视了几个月后，海监东海总队发现日方水下作业时发生了溢油事故，东海海监以此向日方提出警告：中国海监船依法要进入警戒区监测海洋环境污染。

　　当海监执法人员用英语向日方提出警告时，对方或因语言不过关或不熟谙相关法律，结结巴巴地只回答了4句话，信口称自己的行动经过了中国政府批准，但中国海监查询得知并无此事。据此，中国外交部向日方交涉，日本外务省不得不为日本巡视船的失言向中国外交部道歉。

　　2002年4月，日方终于承认中国对该海域的管辖权，同意接受中国海监的现场监管，并向中方正式申请批准日方进行沉船打捞。

　　当时的海洋维权巡航执法还是具有较大的随意性，外国海上侵权目标经常未经批准随意进入我国管辖海域进行各种侵权活动，而海洋主管部门的船舶、飞机往往也只是“随机”发现外国侵权目标。另一种情况就是海监部门在得到相关信息后，再派船、派机去搜索目标，这种“被动式”执法，在时间上严重滞后。

　　如在监视日本沉船打捞期间，东海总队就在我国专属经济区内同时发现了某国“CT－7”号和“CCB－208”号电子侦察船，并对其进行了跟踪监视和驱赶。

　　在定期维权巡航执法之前，几乎90%以上的侵权目标未被发现。

　　开启海空协同巡航执法时代

　　海洋维权巡航执法的重大转折是2006年。

　　这一年，经过国务院批准，中国海监率先在东海实施定期维权巡航执法，正式开始了对涉及海洋工程、海洋测量、海洋调查、海洋物探、海上警戒、海上护航、沉船打捞、情报收集、军事侦察以及海底电缆铺设等行为的维权巡航执法。

　　从这一年的7月20日起，中国海监东海总队每天派出两艘海监船和至少一架飞机，对北起江苏连云港，南至广东福建交界的诏安头的我管辖海域进行不间断巡逻，对东海我管辖海域实施全方位的海空协同巡航执法。

　　定期维权巡航开始后，中国海监东海总队发现，东海的维权现状远比预想的要严重。

　　在定期维权巡航执法不到10个月的时间里，发现的海上侵权目标比过去几年还要多几倍。据不完全统计，定期巡航中共计发现各种外国籍海上侵权目标八大类，十八种类。

　　除了美国海军军船外，在中国海域出没最多的就是日本海上自卫队的P-3C巡逻机。据某油气田平台上工作的中国工人们回忆，那段时间只要一抬头，就会看到P-3C飞机在头上盘旋侦察，有时一天出现好几次。

　　沈阿坤告诉本刊记者，海监船每次出海，只要接近东海海域日本所谓的“中间线”附近，或是到了我国的油气平台，日本飞机就会循声出动，“五六个小时后飞机就过来了”，“它们常常在海监船周围反复低空盘旋，甚至连机舱里的飞行员都能看得一清二楚。”

　　也是从那时起，东海总队开始了对我国东海油气资源区的定期巡航，以保障我国东海管辖海域海洋油气资源的正常开采。

　　2008年对钓鱼岛及其附属岛屿周边海域的巡航执法则是中国海监东海总队海洋维权巡航执法的一次“亮剑”。

　　2008年12月8日，海监东海总队“海监51”船和“海监46”船组成的编队，以中国政府授权公务船的身份，突破日方防线，成功进入我国钓鱼岛12海里范围内实施维权巡航，围绕钓鱼岛及其附属岛屿巡航3周半，最近处距离钓鱼岛约0.96海里。

　　日方巡视船摆出“挤压”、“碰撞”的姿势，并试图干扰海监编队航行，但最终迫于中方海监执法船的压力，放弃了可能的对峙和干扰行动。“海监51”和“海监46”在钓鱼岛及其附属岛屿领海内巡航历时10小时06分，完成预定任务后，才从容驶离钓鱼岛海域继续例行巡航。

　　“这次巡航打破了日本长期以来实际控制中国钓鱼岛的局面，中断了其所谓的‘时效取得’。”中国海监东海总队副总队长郁志荣告诉《瞭望东方周刊》。

　　此后，中国海监东海总队还多次组织本辖区内的多项专项维权执法行动，如对擅自在中国油气田附近海域出没的“昭洋”号、“拓洋”号、“航洋”号、“明洋”号等日海上保安厅巡视船，以及对擅自进入我管辖海域的日本水产厅 “阳光丸”、“白鸥丸”渔业调查船进行跟踪监视和喊话驱离。

　　中国海监有能力维护管辖海域的海洋权益

　　高频率和积极的巡航行动也让海监部门发现，中国东海的海洋维权任重道远。尤其是近3年来，在我管辖海域外籍船舶和飞机活动频繁。

　　资料显示，2010年前11个月，东海总队共发现外籍船舶共计65艘次，外籍飞机135架次，飞机出没的频率远高于以前。而中国海洋维权的“硬实力”仍显薄弱。

　　国家海洋局东海分局党委副书记、中国海监东海总队政委周振华告诉《瞭望东方周刊》，面对300万平方公里的管辖海域，只有8000多人的中国海监“巡视不过来”。

　　目前，整个东海总队也就十几艘船，还不如日本一个管区的装备，不少执法船是从其他部门退役的“老兵”。1967年建成的“海监52”船甚至已过“不惑之年”。

　　老船续航能力差，“有时刚开到专属经济区就得掉头回来。”一名执法队员说，飞机的续航时间也不过4小时，往往只能超负荷工作。

　　而截止到2008年，日本海上保安厅共拥有船舶446艘，其中1000吨以上的大型巡视船36艘，飞机73架。光是专“盯”中国海的第11管区，就拥有26艘巡洋船和11架飞机。

　　海上保安厅已经成为日本争夺海洋权益的“利器”。2011年1月7日，中日撞船事件过去仅几个月，日本国土交通大臣马渊澄夫就声称，将赋予日本海上保安厅“能够拥有强行检查”的选择权。

　　为加强对管辖海域的维权执法，从2011年开始，中国国家海洋局增建36艘600吨以上的海监船。

　　同年，国家海洋局局长刘赐贵公开表示，随着更多海监船的投入使用，“十二五”期间，中国将形成基本覆盖管辖海域的立体化、全天候海上监控能力，实施管辖海域的定期巡航制度，强化巡航监视，提高发现、识别、监视、跟踪和驱离能力，实现对重点海域非法侵权事件的有效监管。“中国海监有能力维护管辖海域的海洋权益”。

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