从开始试点到全面铺开，中国农村低保政策走过了近15年时间。这一过程见证了中国国力的日益增强，也显示了中共对民生政策的日益重视

　　本刊记者/王全宝

　　从2007年开始，每到月底，家住黑龙江省依安县中心镇年过6旬的村民杨福军都要拿上存折，到镇上的农村信用社支取95元的农村居民最低生活保障金。

　　“95元够我每月买点米面的了，只不过现在物价上涨，感觉这点钱确实有点紧，如果能再多补助一些就更好了！”尽管杨福军有些不满足，但也着实感受到最低生活保障政策给他带来的实惠。

　　与杨福军一样，全国农村居民目前都受惠于此项政策。但他们不了解的是，这项以农村贫困人口为扶持对象的社保政策从试点到全面推行曾用了近15年时间。   

　　试点的波折

　　上个世纪90年代初，山西省左云县率先建立农村低保试点。此外，早在1994年上海也在3个区建立了农村低保试点。

　　“中央鼓励各地积极试点，但是在财政上并没有给予一定的支持，各地积极性并不是很高”。 曾在民政部社会福利与社会进步研究所社会保障研究室工作过、现任中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧回忆说。

　　为此，1996年，民政部印发《关于加快农村社会保障体系建设的意见》，鼓励各地要积极试点，稳步推进。并指出：“凡开展农村社会保障体系建设的地方，都应该把建立最低生活保障制度作为重点，即使标准低一点，也要把这项制度建立起来。”

　　但到1998年前后，各地进行的农村低保试点实际上已经处于停顿状态。民政系统一位不愿具名人士透露，其中一个原因是地方执行不力，“当时的文件并未明确到底由哪级财政负责”。

　　“当时搞试点的地方，中央财政是不掏钱的，是地方财政和乡村集体共同负担。有些地区，由于村集体经济已经解体，于是将费用转嫁给农民，加重了农民负担。”上述人士表示。

　　2003年3月初，民政部向各地民政系统下发文件，要求各地对特困农民人口进行全面排查。排查的对象主要是无劳动能力者、无经济来源、无法定赡养人或抚养人的孤寡人员家庭，以及因残或缺乏劳动力致贫或因灾害或大病致贫的农村特困人口。

　　民政部的这一举措在当时引起舆论揣测，认为是在为下一步中央出台有关农村最低生活保障的政策寻找依据。

　　结果直到2004年初也没见新政策出台。“源于种种原因，农村低保政策当时在农村并没有能够发展成为可行的社会政策。”唐钧感叹说。

　　但是，在农村是否该全面推行农村居民最低生活保障制度的争论已经引起各方关注。

　　2003年7月，国务院发展研究中心发布的“完善社会主义市场经济体制”研究报告建议，应加快推进农村居民最低生活保障制度建设。“在这方面，基本不存在经济能力限制，更多的是政府决策及制度调整问题”。

　　“担心中央财政受不了！”

　　以农村贫困人口为扶持对象，中央除在农村推行最低生活保障制度试点外，另一项就是扶贫开发政策。但伴随着扶贫政策瓶颈的到来，推行农村低保政策已势在必行。

　　上世纪80年代中期，中国启动了有组织的开发性扶贫计划。根据当时统计数据显示：通过开发性扶贫，农村贫困人口从1985年的1.25亿减少到2002年底的2820万。

　　一直从事农村扶贫的理论与政策研究的中国社会科学院农村发展研究所工作的吴国宝到上个世纪末，愈发感觉由于农村社会经济状况发生了根本变化，以集体经济为依托的农村社会保障体系正在逐渐解体。

　　“在农村，以土地为基本手段的生活保障体系被削弱，有些农民的贫困问题日趋变得严重起来。”吴国宝解释称，剩余的2820万农村贫困人口主要是缺乏正常的劳动能力或基本生存条件的。

　　据当时有关部门统计，在上述的2820万人中，有560万人为五保户(占20%)， 979万人为残疾人口(占35 %)，800万人(占28%)居住在不适宜人类生存、条件恶劣的地区，最终需要搬迁移民的。

　　“剩下的未获温饱人口中，有相当大部分也是患有长期慢性疾病或体弱多病丧失或部分失去正常劳动能力的。对这几部分人口继续沿用开发性扶贫方式，不仅成本很高，而且也很难从根本上解决问题。”吴国宝说。

　　根据当时统计：尽管2000年以后政府用于农村扶贫开发的资金投入大幅增长，但农村绝对贫困人口减少的速率在不断下降。

　　“这说明，继续沿用扶贫方式，对于减少剩余农村贫困人口的温饱问题可能功效甚小。也就是说，要全面解决这些人的温饱问题不得不另辟蹊径。”吴国宝分析当时的背景。

　　2003年，亚洲开发银行驻中国代表处任首席经济学家的汤敏以及做咨询专家的吴国宝开始关注并思考，如何救助缺乏正常劳动能力或基本生存条件的农村贫困人口。

　　不久，亚洲开发银行驻中国代表处邀请吴国宝帮助起草“关于建立低保制度全面解决农村温饱问题的建议”，于2004年年初被刊出。

　　该建议指出：建立农村“低保”制度，全面解决未获温饱贫困人口问题。

　　建议出来后不久，亚洲开发银行驻中国代表处曾邀请相关部委就该“建议”进行座谈，其中民政部对该“建议”尤为关注。

　　“在座谈会上，当时争议的焦点是：如果全面推行农村低保制度，有关部委担心中央财政是否受得了？”吴国宝说。

　　“该建议起初最先在亚行内部刊物上以中英文发表，不久，这份建议在业界引起了很大轰动，为之后的农村低保制度的建立起到了推波助澜的作用”。吴国宝透露说，该建议通过相关渠道送达中央高层。   

　　继续完善保障体系

　　2004年的中央一号文件提出“有条件的地方，要探索建立农民最低生活保障制度”。

　　2005年中央一号文件又提出“有条件的地方，要积极探索建立农村最低生活保障制度”，再到十六届六中全会提出“逐步建立农村最低生活保障制度”。

　　2006年12月中央农村工作会议和2007年中央1号文件明确提出，“在全国范围建立农村最低生活保障制度，各地应根据当地经济发展水平和财力状况，确定低保对象范围、标准，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助”。

　　2007年的两会上，温家宝总理在《政府工作报告》中提出：“今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度。”

　　当年6月26日，国务院召开在全国建立农村最低生活保障制度工作会议，副总理回良玉在会上强调：今年要在全国农村全面建立低保制度，并确保在年内将最低生活保障金发放到户。

　　7月，国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，要求当年在全国建立农村最低生活保障制度。

　　2007年底，民政部宣布农村低保全面建制，实现了农村低保制度城乡全覆盖。

　　五年过去，最新的民政部统计数据显示，截至2012年6月底，全国农村居民最低生活保障金平均标准为每人每月159元，比五年前增长了127.1%。

　　中共中央总书记胡锦涛在十八大报告中提出，2020年要建成覆盖城乡的社会保障体系。“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。” 

　　保障房新契机

　　2007年的24号文件开启了保障房建设的契机，但在随后的五年里保障房建设几经沉浮。在十八大上，“保障性住房建设”首次写入党代会报告，可见其作为重大民生问题，将是中央未来政策的重要着力点

　　本刊记者/杨正莲

　　中共中央总书记胡锦涛在十八大报告中提出：“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求。”这是“保障性住房建设”首次写进党代会报告。可见，保障房仍将是未来政策的重要着力点。

　　而早在5年前的中共十七大，胡锦涛就提出了“健全廉租住房制度”。由此，保障房作为重大民生问题被列入政府公共服务的范畴内。

　　这一切，都与2007年8月出台的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2007]24号，下称24号文)密不可分。“这个是住房保障非常重要的一个文件。”住房和城乡建设部政策研究中心房地产处处长、中国房地产研究会住房保障和公共住房政策委员会秘书长赵路兴在接受《中国新闻周刊》采访时表示：“以后的一系列决策都是从这里提出来的。”

　　24号文出台背后

　　24号文中写道，“作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。”其中，“城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径”，同时明确“经济适用房供应对象为城市低收入住房困难家庭，并与廉租住房保障对象衔接”。

　　全国工商联房地产商会会长聂梅生认为，政府先把廉租房做起来，做到应保尽保，并形成不同层次的住房体系。“这种住房双轨制是大家可以接受的，也与国际上的通行做法接轨。”

　　事实上，经济适用房和廉租房早在1998年房改时就已经明确提出。1996年7月，时任国务院总理朱镕基提出，“把住宅建设培育为新的经济增长点和新的消费热点”。三个月后，国家体改委、建设部等单位成立了专门课题组，研究深化住房分配体制改革和加快住房商品化的政策措施，最终在1998年3月形成了《关于住房分配体制改革的政策建议》(下称《建议》)。

　　《建议》不仅提出改革住房分配制度、实行住房商品化，而且提出“建立住房社会保障”，要求政府承担低收入家庭廉租房责任。

　　“有多少这样的建议和草案，召开了多少次会议、讨论，基本都数不清了。”当年房改方案起草人和最终方案执笔人之一顾云昌告诉《中国新闻周刊》。具体开始着手准备方案是在1997年国庆前后，在租金改革和产权改革两种主要思路中，最终采取了住房私有化、商品化的路径，“主要是为了拉动经济，培育新的经济增长点”。

　　在推进住房商品化的同时，房改方案还提出建立多层次的城市购住房体系，对不同的家庭实行不同的住房政策。国务院在1998年7月3日发布的23号文件中提出，“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房”。当时的设想是，经济适用房供应面向80%左右的家庭。

　　此后5年，经济适用房快速发展，累计解决了600多万户中等收入家庭的住房问题。但在2003年出台的《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(下称18号文件)里，房地产业成为拉动国家经济发展的支柱产业之一，经适房的主体地位让位于商品房，而经适房被改为“具有保障性质的政策性商品住房”。此后，经适房发展步伐放缓，而廉租房的建设规模一直远远落后于经适房。截止2006年底，中国廉租房制度累计保障家庭54.7292万户，财政投入年均不足10亿元。

　　与保障房长期缺位相比，商品房市场却高歌猛进，房价节节攀升。“2004年第一次出现了房价的两位数增长，以往都是个位数，这样2004年就开始调控，控制投资规模包括房地产规模的扩大，结果却是越调越高，2007年房价还涨。”赵路兴告诉《中国新闻周刊》：“这种情况下，我们就不能再推出国几条。”

　　2007年3月，财政部在调查研究的基础上，向国务院报送了《财政部对廉租住房保障情况的分析及建议》专题报告，国务院总理温家宝批示：“要按照政府工作报告的要求，立即着手建立健全廉租住房制度”。

　　“到了6月份，看见房价还在继续上涨，我们就赶紧拿出了24号文。”赵路兴告诉《中国新闻周刊》：“24号文，是在三年调控的基础上，越调越高不能再调的基础上，主要是有针对性地解决买不起房的问题。”

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