3600万套新高度

　　建设部副部长齐骥在解释“24号文”时指出，解决低收入家庭住房困难将作为政府的一项重要职责。因此，保障房建设成为地方政府的一项重要的“政治任务”。

　　2007年8月末，全国城市住房工作会在北京召开。会议决定，加强廉租住房制度建设，解决好城市低收入家庭住房困难。这被认为是对1998年房改的重新完善和反思，并明确了政府在保障房建设中的职责。

　　按照“24号文”规定，“十一五”期末，全国廉租住房制度保障范围要扩大到低收入住房困难家庭。2007年底前，所有设区的城市要对符合规定住房困难条件、申请廉租住房租赁补贴的城市低保家庭基本做到应保尽保；2008年底前，所有县城要基本做到应保尽保，而东部地区和其他有条件的地区则要提前将保障对象，从“城市最低收入住房困难家庭” 扩大到“低收入住房困难家庭”。

　　2008年起，保障房建设被提到了前所未有的高度。这年10月，国务院出台了“加大保障性住房建设规模，降低住房交易税费，支持居民购房”的有关政策。为应对国际金融危机的冲击，扩大内需，政府决定大规模实施保障性安居工程。

　　此后，对于保障房建设力度的要求，更是逐年加码。2009年，提出要持续加大廉租住房建设力度，3年内基本解决747万户城镇低收入家庭的住房困难；接着，提出用5年左右时间基本完成集中成片城市和国有工矿棚户区改造；2010年，则要求争取到2010年年末，基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题。

　　这些要求，在“十二五”规划中创下新高度。根据规划，“十二五”期间要建设城镇保障性住房和棚户区改造住房3600万套(户)，期末全国保障性住房覆盖面达到20%左右。在最初的计划里，2011年和2012年要分别开工建设1000万套 。

　　“刚开始感到接受不了，到底能不能实现啊。”说起3600万套，中国房地产研究会副会长、住建部住房政策专家委员会副主任顾云昌有点激动，他告诉《中国新闻周刊》，2009年以后住建部和他所在的房地产研究会先后对“十二五”规划的制定提建议，“我们没提那么大的数量，每年大概是600万套左右，不超过700万套。”对于后来加码了的任务量，顾云昌认为，主要是由于夹心层的呼声很高以及社会上对房价的强烈质疑，再加上要保证投资规模，“只有靠保障房建设”。

　　制度建设亟须完善

　　2007年8月7日发布的24号文要求，房地产市场宏观调控部际联席会议负责研究提出解决城市低收入家庭住房困难的有关政策，协调解决工作实施中的重大问题。

　　2009年7月14日，由住房和城乡建设部牵头，发改委、财政部、民政部等17个部门组成了保障性安居工程协调小组，其职能之一，就是落实保障性安居工程工作的政策。

　　尽管如此，相关制度建设和管理工作，仍然难以跟上保障房建设的需要。2011年10月，全国人大常委会委员牟新生就提出，2008年以来，国务院和有关部门下发了29个文件，但没有一个文件系统地阐明解决中国城镇居民住房问题的整体思路是什么，零敲碎打的东西多，缺乏一个顶层设计。

　　早在2009年全国两会期间，就有人大代表提出要尽快出台《住房保障法》，并将草拟的初稿递交人大，引起强烈反响。而住房和城乡建设部住房保障司司长冯俊也表示，《住房保障法》是本届人大立法规划里的项目，规划定了以后，住房和城乡建设部就开展调研和起草工作。深圳市规划和国土资源委员会评估中心法律所和清华大学法学院，分别承担了该法实践版建议稿和理论版建议稿的起草研究工作。

　　然而，这项呼声甚高的“住房保障法”， 如今已 “退格”成为《基本住房保障条例》。“没办法出台法律，各地情况都不一样，太难了。”赵路兴告诉《中国新闻周刊》。

　　“现在是一个全方位总结期，正好做制度建设。”全国工商联房地产商会会长聂梅生对《中国新闻周刊》表示，保障房建设最难的是钱和分配问题，“各地情况不一样，以后还是应该实事求是，因地制宜”。

　　顾云昌也认为，现在保障房体系已经越来越清晰，数量在加大、速度在加快，这样一个新的发展阶段迫切需要制度创新。“要从管理上，分配上、进入退出以及质量保障各方面进行完善。既需要有一定高度的顶层设计，又需要着眼未来的长期规划，保障房建设一定要制度化法律化”。

　　11月12日的中共十八大记者招待会上，住房和城乡建设部部长、党组书记姜伟新也承认，保障性住房分配管理是件难事。他表示，管理部门还需和各个地方一起努力，把分配管理工作做得更好。针对我国住房保障中政府保障和市场配置的比例问题，姜伟新说，二者的比例是二八开，市场供应占80%，政府提供占20%，满足不同收入群体的住房需求，实现“住有所居”。 

　　一部法律，两次公开征求意见，分别收到19余万条和55万余条意见，牵动全社会的神经。这部法律的起草和修改，不但体现了法律专业主义的渐进，也展现了国家和民间良性互动的可能

　　本刊记者/刘炎迅

　　今年6月24日，实施4年多的《劳动合同法》进行了第一次修改，8月5日，修改草案对外公开征求意见，立即收到55万条反馈意见，争论不断，一如当年。

　　2008年1月1日，《劳动合同法》正式实施之前，经过了四年的审议，从全国征集到的意见超过19万条，这个数字在1949年以后的中国立法史中名列第二，排名第一的是“五四宪法”。

　　这两个数字的背后，是亿万劳动者、众多用人单位之间的利益之争，亦是劳、资、政府三方的权责利如何以法律形式固定下来的博弈。

　　事实上，这种博弈仍然在继续；而一部涉及全社会利益的法律，如何能够公平地保护双方的利益，仍在探讨之中。

　　“海派”与“京派”之争

　　“《劳动合同法》并没有严格的起草小组，在起草的不同阶段，由不同的部门来主导。”11月13日，全国总工会(以下简称全总)民主管理部部长郭军告诉《中国新闻周刊》。当年《劳动合同法》处于起草过程时，他担任全总法律工作部副部长，直接而深入参与了相关过程。

　　彼时，1995年出台的《劳动法》已实施了十余年，但随着中国城市化进程的加快，经济形式愈发多样，劳资市场出现了一系列问题，如劳动合同签订率低、短期合同盛行，没有规定不签劳动合同的用人单位所应承担的法律责任，劳动争议类案件大量出现……

　　2005年10月，全国人大常委会在全国范围内展开一项《劳动法》执法现象大检查，重点检查签订和执行劳动合同、落实和完善最低工资制度、解决拖欠工资问题和社会保险问题。得出的结论是：不容乐观。

　　起草一部新的用以规范劳资双方法律责任和义务的想法，正是在这种时代背景下产生的。然而从第一稿开始，其中的各项条款就始终处于争议之中。

　　2006年3月全国人大办公厅发布《劳动合同法(草案)》，两天后，华东政法大学劳动法学教授董保华就发表反对文章，将此前一直处于公众视野之外的争议公之于众：“草案过于倾向劳动者的立场，让企业处于被动地位，一定会引起企业的变相反弹。”

　　比如，草案规定：用人单位的规章制度直接涉及劳动者切身利益的，应当经工会、职工大会或者职工代表大会讨论通过，或者通过平等协商做出规定。“这意味着企业的最高权力要转入职代会和工会手中，对于企业所有者来说，是非常不公平的。”

　　类似的“劳资双方”不同立场的争论，在当时引起广泛影响，并形成了以董保华为代表的“海派”和以中国人民大学劳动人事学院教授常凯为代表的“京派”。

　　如今回想起来，郭军坦言，最初的想法是，在具体的劳动关系中，单个劳动者相对强大的用人单位总是处于弱势，向劳动者倾斜正是为了对等保护。“否则，一个50公斤级的选手和一个80公斤级的选手比赛摔跤，结果是毫无悬念的。”

　　“《劳动合同法》各次审议稿和最终通过稿全面体现了这一精神。”郭军说，如订立劳动合同禁止收取抵押财物；单方解除劳动合同的条件对劳动者宽，对用人单位严；用人单位欠薪的，劳动者可以直接向法院申请支付令和强制执行等。

　　争议不断

　　但“海派”对于第一稿的意见还是被采纳了。在第二稿中，第一稿中反响最激烈的条款都得到了部分修改。

　　在整部法律的讨论过程，还与当时发生的时事有不可分割的关系。2006年前后，全国大小矿难频发，伤亡数据无法统计，暴露出用工方瞒报现象严重的问题，第三稿讨论增加了“用人单位应当建立职工名册备查”的规定。之后，根据中央派出的联合调查组检查“黑砖窑”的结果，直接促使了第四稿中第93、94、95条的产生，其中第93条规定：对不具备合法经营资格的用人单位的违法犯罪行为，依法追究法律责任；劳动者已经付出劳动的，该单位或者其出资人应当依照本法有关规定向劳动者支付劳动报酬、经济补偿、赔偿金；给劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。

　　而第95条则直接提出的政府部门的“赔偿责任”：劳动行政部门和其他有关主管部门及其工作人员玩忽职守、不履行法律职责，或者违法行使职权、给劳动者或用人单位造成损害的，应当承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　“小的讨论记不清了，比较正式的研讨会议大约十次。”郭军回忆说，“最为重要的是草案刚提交国务院审议时，根据全总的提议国务院法制办决定，在全国范围内进行调研论证。

　　在他的记忆中，分歧和争议比较大的内容还包括：劳务派遣是绝对禁止还是有序规范；试用期是与劳动合同期限挂钩还是与工作内容联系；劳动关系短期化是刚性解决还是以经济补偿金等经济杠杆调控、企业民主管理的形式与程度。……

　　“实际上，有些分歧最初有两套解决方案，但在公开征求意见后，在决策机构确定后，基本都形成了共识。”郭军说。

　　《劳动合同法》最终以“145票赞成，0票反对，1票弃权”在2007年6月29日获得通过。

　　争议仍在继续

　　郭军坦言，没有一部法律是尽善尽美的，他对《劳动合同法》中一些问题的规定还有不同意见，总体上感觉仍是“力度不足”。这也是为什么今年6月重启《劳动合同法》修改程序的原因。

　　而在董保华看来，被称为《劳动合同法》“法眼”的第十四条，也仍然不是一个合适的解决方案。该条的主要内容是用人单位与劳动者签订“无固定期限合同”的条件。

　　“无固定期限合同”并非《劳动合同法》首创，《劳动法》里就有相关规定，二者的区别在于：《劳动法》的“无固定”主要员工在企业工作10年可以签无固定期限合同，而《劳动合同法》扩大了，一个员工在某企业只要签合同两次，就可以享有无固定期限合同。

　　“这样规定可以保证稳定，但不利于人才和劳动力流动。”董保华对《中国新闻周刊》说。

　　但郭军不认同，“无固定期限的劳动合同是没有确定的终止时间，而不是没有终止时间，不等于终身制，也不是铁饭碗。劳动者有过错、丧失劳动能力、企业经营困难裁员，用人单位都可以单方解除劳动合同。”

　　据董保华介绍，今年对《劳动合同法》的修改焦点还集中在：“三性岗位”(劳务派遣的、临时性、辅助性或者替代性的工作岗位)、同工同酬和加强行政管理问题上。

　　2008年1月1日实施的《劳动合同法》用13个条文，分别从严格劳务派遣市场的准入条件、限制劳务派遣的适用岗位、明确劳务派遣工依法享有的权利、规定劳务派遣监管和连带赔偿制度等4个方面，对劳务派遣加以规定，限制其发展。劳务派遣也因此结束了无法可依的历史。

　　然而《劳动合同法》实施后，出现了与立法本意相背的现象，劳务派遣被滥用的现象增多。

　　55万条意见，再次证明，这是一部涉及亿万人切身利益的法案，它的修改，牵动了社会的神经。

　　11月12日，全国人大法工委行政法室主任张世诚对《中国新闻周刊》说，这次修法，目前到了什么阶段，下一步会怎么样，目前还不便对外说太多。“但相信会更加完善，在保护劳动者的合法权益同时，也让企业主们安心，实现双赢，让社会更稳定和谐。” (感谢本刊实习生陈薇整理相关采访录音)

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