改革，下一站

　　党的十八大说：“凝聚力量、攻坚克难”，如何实现？改革就是一把钥匙，能凝聚我们社会最大的共识与勇气。我们看到，近日的舆论媒体频频发声，为社会症结与改革密集地鼓与呼，实际上就是带着历史温度与民众期待，在传递这样的共识。而十八大后，无论是书面报告还是新领导人口头上对改革的强调，更是将改革共识再升温。本期策划中，我们带着探寻顶层智慧的思考走了基层，力图呈现近十年来国家多个层面改革思维的生机与脉络，并继续叩问下一站的方向与未来。

　　事关苍生的那些改革

　　文_本刊记者   王春

　　改革一直在继续，今天的生活好与不好，都与改革密切相关，民众在从改革中收获红利的同时，也对改革寄予期望。

　　民生“蛋糕” 不断做大

　　10年来，当“民生”主题凸显为执政党的执政理念核心后，围绕“民生”的改革得以不断推进。

　　2012年11月6日，立冬前夕。四川省遂宁市船山区仁里镇瓦店子村60岁的村民刘友宗显得神情轻松，他告诉记者：“自从2006年农业税取消后，我们一家5口每年就不给国家交税了，相当于家里多收入了几百元。现在的日子过得很轻松，几乎没什么负担。”

　　对于刘友宗来说，交了几千年的“皇粮国税”从2006年1月1日起不交了，幸福来得太突然。但他不知道的是，农业税废止历程曲折而深刻，从基层的自发性实验到全面推开，从减轻农民负担到彻底取消，整整用了14年时间。

　　农村“大包干”后，农民增产增收曾经一度到达高峰，但有的地方从1985年后粮食生产出现数年徘徊，农民负担加重，收入增长艰难。因为出现了各种收费、集资、摊派。

　　1992年，在“农村税费改革第一人”何开荫的“游说”下，安徽涡阳县农民负担问题最为突出的新兴镇悄然试点税费改革。按照全镇每年的支出总额确定农民的税费总额，税费一并征收，分摊到亩，每亩地只交30元。

　　两年后，安徽太和县在全县31个乡镇全面推开农业税费改革，成为中国农村税费改革的第一县。

　　正如所有改革一样，这项改革也遇到了政策障碍，因为和1958年颁发的《中华人民共和国农业税条例》相抵触。几经争论，改革得以继续并推广。

　　1996年12月30日，中共中央、国务院下达了有关减轻农民负担的最著名的“十三号文件”：《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》。在1998年10月召开的十五届三中全会后，农村税费改革由基层的自发实验，逐渐演变为由中央推动的全局性改革。

　　此时，财力成为改革能否继续推进的关键。

　　安徽省被确定为全国第一个农村税费改革试点省，一次性取消各种收费项目50多种，平均下来，每个农民一年少交几十块钱。但“按下葫芦起了瓢”，改革后，安徽省财政减收13.11亿元。乡镇拖欠工资、债务沉重、财力虚空屡见不鲜。

　　2000年10月8日，中央决定对地方实施转移支付，为地方“输血”承担改革成本。此后，在中央强大的财力支持下，改革继续前行。

　　2005年12月，全国人大常委会审议废止农业税条例，这项惠农政策正式上升为国家法律，意味着中国农民的农业税负担每年减少200亿元。

　　如果说，农业税的废止大大减轻了农民的负担，那么，“新农合” 与“新农保”等社会保障制度的改革新政推行，则让农民没有了后顾之忧。  

　　“去年，我花了40元买了‘新农合’，如果住院，可以报销80%的费用；我还买了‘新农保’，60岁退休时就可以领退休金。”53岁的四川仪陇县农民陈牧目前在郫县三道偃镇上的一家休闲会所作保安，谈起未来的生活，他显得很轻松，“没想到农民也可以领退休工资。”

　　陈牧所说的“新农合”是指新型农村合作医疗保险，这项制度从2003年起在全国部分县(市)试点，到2010年逐步实现基本覆盖全国农村居民。到2012年时，财政对新农合医保补助标准均由上一年每人每年200元提高到240元。

　　“新农保”即新型农村社会养老保险，是又一项重大惠农改革，农民的养老保险金由个人缴费、集体补助和政府补贴组成。2011年末全国列入新型农村社会养老保险的参保人数达到了3.3亿。

　　社会保障制度改革不仅仅在农村实施，城市亦在不断推进深化。到2011年末时，全国城镇职工基本养老参保人数达到2.83亿，基本医保覆盖96%的人群。中国构建了当今世界独一无二的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险模式，建立了覆盖城乡居民的社会保障体系，初步织成了以社会保险为主体，包括社会救助、社会福利、优抚安置、住房保障和社会慈善事业在内一张全民保障网。

　　这张保护网绝非可有可无。“健全的社会保障体系可以解除城乡居民的生活后顾之忧，保障全民合理分享国家发展成果和具有长期稳定的安全预期，应对处于急剧转型期的中国出现的各类挑战，从而实现经济社会持续、协调、健康、和谐发展。”中国人民大学教授郑功成指出。

　　而住房保障也在这张网中。面对不断上涨的商品房价格，对城镇低收入住房困难家庭来说，“住有所居”曾经只是一个遥不可及的梦想。但保障房制度的改革和完善，能让他们圆这个梦。

　　“如果不是国家有保障房政策，我们是无法在成都买房的。”成都人张华排了两年的号，最近终于拿到了位于三环外的一套60平方米的经济适用房，售价3200元/平方米。

　　在对1998年开始的住房制度改革进行反思和完善后，2007年，国务院出台24号文件，保障房建设成为政府保障民生一项重要的“政治任务”。有了中央和地方财力的不断注入，保障房建设随之提速。到2010年底，全国2600万户城镇低收入住房困难家庭的住房问题得以解决。

　　民主之花落地生根

　　如果说民生改革让百姓实实在在得到了看得见摸得着的实惠，那么不断出现的基层民主改革则让百姓拥有了更多的知情权、表达权、参与权、监督权。百姓的利益在基层，基层民主制度的逐步建立和完善，让百姓的利益得到了更多的保障。

　　2012年11月9日，十八大召开后的第二天，中共中央组织部副部长王京清答记者提问时说：“全国基层党组织党务公开覆盖率已达98%以上。”

　　“党务公开是继村务公开、政务公开和厂务公开后的第四大公开，这是中国共产党从革命党向执政党转变所必须的。”中国纪检监察学院副院长李永忠认为。在民主的要素中，公开是基本的条件，没有公开，就没有真正意义上的选举、监督和科学意义上的罢免等。

　　1998年，四川省蓬溪县在全国率先开始党务公开试点，当时是该县县委组织部在主抓。时任县委组织部副部长胡华说：“当时统称政务公开，包括了党务公开的内容。”到了2000年，有了党务公开的正式提法，与政务公开分开进行。

　　公开带来的好处显而易见，官民共享信息，相互认知理解加深，不少因信息不对称导致的矛盾隔阂得以化解。此后，四川扩大了党务公开的试点范围。2004年，中共中央提出“逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度”。到2007年时，中共十七大修改党章，把党务公开作为党的一项制度载入党章。

　　近10年来，除了基层组织党务公开蓬勃发展外，基层民主改革无论内涵和外延都在不断扩展，目前全国已经有57.5万个行政村正在推行的“四议两公开”工作法就是其中的典型。

　　这项2004年发源于河南省邓州市农村的工作法具体内容是：所在村组重大事项，都必须在村级党组织领导下通过“四议”、“两公开”程序。“四议”即村党支部会提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表大会决议。“两公开”即决议公开、实施结果公开。实施后，邓州市农村信访量、集体访、越级访等都大幅下降，农民人均收入也大幅提高。

　　“四议两公开”工作法的关键是“让群众知道权力在干啥”， 2009年，得到中央高层的肯定并在全国推广开来。

　　“初任村官是好人，真抓实干成能人，一经宣传成红人，放松监督成‘狂人’，发展下去成罪人。”村委会这种自治模式曾经为中国农村的基层民主建设立下了汗马功劳，但村官权力得不到有效约束的问题日益凸显，“村官腐败”现象备受关注。困境之中，陕西省澄县杨家陇村“逼”出了一个村民监督委员会。

　　2003年2月，杨家陇村由村民推举一些德高望重、议事能力强且不是村“两委”成员及亲属的人，组成一个监督委员会，监督村上的各项工作。由于监委会在向村党支部和村民负责的前提下，独立开展工作，化解了大量矛盾。2006年9月，杨家陇村正式挂牌成立了全国第一个“村民监督委员会”，随后在陕西省内扩大试点范围，逐步推广开来。

　　2009年12月22日，《村民委员会组织法修订草案》提请全国人大常委会审议，增加了村务监督机构。至此，杨家陇村首创的村民监督制度被正式立法并在全国推广开来。村民监督委员会这一基层民主改革模式填补了村级监督的空白。原浙江省纪委常委张伟斌认为，以前，不少地方民主选举后，民主监督没有跟上，形成了所谓的“半拉子”民主，村民自治变成了“村官”自治。“村务监督委员会的建立，较好弥补了过去村务决策监督、管理上制度性、结构性缺陷，改变了村‘两委’领导既是‘运动员’又是‘裁判员’的状况，解决了村级民主监督缺位、失位、错位的问题”。

　　那些半路折戟的改革

　　文_本刊记者 曾晖

　　波斯诗人萨迪曾在沙漠中亲眼看见，“匆忙的旅人落在从容者的后边；疾驰的骏马落在后头，缓步的骆驼却继续向前。”

　　多少改革，都如匆匆旅人、疾驰骏马般急迫喧嚣，却又总是后继乏力，落在后面，直至最终化为一现昙花、一瞥惊鸿，让今人只得在记忆中概叹留念。

　　曾有调查显示，获得“中国地方政府创新奖”的项目，约有三分之一都已名存实亡。这些改革何以常半路折戟？

　　被动改革，不可持续

　　中央编译局副局长、知名政治学者俞可平是“中国地方政府创新奖”创始人。谈及原因，他认为，改革创新多由压力推动，可能是当地群众的直接要求，也可是上级政府的统一部署，甚至是周围的政治环境。但是，这些来自压力的改革和创新往往不可持续，一旦压力减弱，如果没有其他新的动力，改革创新就会停顿下来。

　　河北青县有个500多口人的时楼村，因家族关系远近，村里分成南北两院，南院人多，选票多，村干部多，很多南院村民受惠去村办唯一企业水箱厂上班。北院则人少村官少，很难对村里的大事说上话。村里二次承包分地不均，成了“南北战争”的导火索。村民连年上访，甚至要求分村，村组织几近瘫痪，县乡两级多次派遣工作组进驻，但均未见明显成效。而后工作组想出办法，以每10户为单位，选1个村民代表，有事南北合议。此举为两派之间提供了协商的平台，最终由代表投票决定，少数服从多数，于是双方都能接受。在此基础上，时任青县县委书记的赵超英于2002年末提出“青县模式”，并在全县推广。

　　然而，随着村办企业改制，水箱厂如今已因效益问题“黄了”。村内经济资源分配的焦点问题已不存在，分地问题也告一段落。到了“和平时期”，村内事务本就不多，村代会面临无事可议的尴尬，村民重新陷入“政治冷漠”。同时，村委会与村代会间的矛盾在“卖树”等问题上凸显。在村民观念中，村代会是最高决策机关，却已流于形式。村委会成为“谋利主体”，也在实质上把持村庄权力。

　　“青县模式”的诞生，无疑与当地的尖锐矛盾和危机密切相关。有学者指出，面对严重的危机，地方干部的思想比较容易统一，需要解决的主要矛盾也十分突出。由于没有退路，制度创新对既得利益调整的阻力会大大降低，腐败和官僚主义的活动空间被大大压缩，实事求是、让人民当家作主等一系列正确思想路线得到了较好地贯彻执行。

　　然而，危机度过，问题缓和，一切就将归为平静。

　　空中楼阁，难言成功

　　没有压力，改革容易泄气，而“气”太足的改革，同样也会面临失败的厄运。

　　四川省遂宁市步云乡，曾因14年前的乡长直选名噪一时。

　　之前的乡干部接二连三出问题，这让时任该市市中区区委书记的张锦明选择了另一条路：乡长直选——从选举办法、巡回演说，甚至到就职典礼上的宣誓，都打破传统模式。

　　谭晓秋正是“中国首任民选乡长”，这个名号曾令他备感荣耀。在他看来，乡镇领导直选完全可行，“选民对政治热情，也很公道”。

　　曾有94岁的蔡王氏让孙子背着冒雨投票，也有竞争对手在演说时被问及如何带领大家致富开“黄腔”而被哄下台。

　　谭晓秋称自己是民选的，觉得随时都有眼睛在盯着他看。他不抽烟，车也用得少，即使公务接待酒也都是自酿的。他说自己“把每一分钱都存着，用在选民头上”。

　　这一切，似乎看上去很美。

　　然而，记者时隔多年后走入步云乡，却发现民众口中的直选与谭晓秋的自我感觉反差很大。百姓们不以为然，称谭晓秋的班子虽做了些事，但却质疑他与以往的干部没有区别，也一样在各种工程中捞取好处；而且还因大搞建设寅吃卯粮，最多时让乡里背负了近400万元债务。

　　有群众还发出了这样的声音：“我们晓得，谁来当官都一样，但是挑干部，叫群众盲目选那都是‘稀’的，还是要由组织去考他们的真才实学，这才是‘干货’。”

　　对此，著名公共事务研究员王书亚曾专门调研撰文，无论群众所反映的问题是否确切发生，但显而易见，由于乡政府披露的信息不足，又缺乏公共舆论对其有效监督，因此，几乎没人相信谭及其他干部一清二白。

　　王书亚借用一名曾在步云任职的干部话指出，“步云的民主只是形式上的民主，离形式和实质统一的民主还很远”，还需要“进行全方位的综合配套改革”。

　　后来，随着直选总策划人张锦明的调离，步云改革没了推力，干部选拔回归从前。

　　不少人把这场“挺进式民主”的中断归结为人走茶凉。但这很容易让人陷入误区，忽略掉一个重要事实——改革需要坚实的根基和成熟的土壤，而不是疾风骤雨地单向突进。

　　步云直选，没能解决群众关心的发展及干部问题，老百姓并不乐意；而它过于挑战现实与法理，甚至被有的学者认为是违宪的。风波过后，张锦明亦反思，“基层民主生长，土壤何其脆弱，过分冲撞原有体制，其实是堵塞革新之路”。

　　阻力重重，人走政息

　　步云改革失败，或许更多源于当地对自我问题的检视与修正，然而，有的试点却真就印证了“人走政息”。

　　2009年，新疆阿勒泰地区原纪委书记吴伟平发起“官员财产申报制度”改革，他本人也一度被尊为“中国推行官员财产申报制度第一人”。

　　吴伟平曾经豪言这项制度“不会流产”，然而，一年后他因病去世，改革便即刻陷入瘫痪之中。后来，阿勒泰相关领导出面表示，这项改革“有些条件还不匹配，法制环境也需改善”。

　　几乎同一时间，浙江慈溪、湖南浏阳也先后尝试对新提拔干部进行个人和家庭财产申报，不过，这些地方性样本最终也都因领导调动而难逃失败厄运。

　　在中国纪检监察学院副院长李永忠看来，这样的改革失败，根本因素在于过大的阻力。一项数据或许可以证实：即使是阿勒泰最受全国瞩目之时，仍有七成的当地干部反对财产公示。

　　我们一方面为改革的“早夭”惋惜，另一方面也听到另有一种声音。有人表示，这样的改革说到底就是领导要出风头、获取政绩以谋求晋升资本。

　　原云南红河州委书记罗崇敏在任时推行过一揽子改革计划，譬如处级干部重新竞聘上岗、机关党委公推直选、大幅倾斜民办教育、推行“三生教育”、取消中考等。

　　罗崇敏并不讳言，称这些改革确有政绩动因。他讲，“一定要政绩，领导如果不要政绩是对组织的不负责，对人民的不负责，也是对自己的不负责，必须要政绩。”

　　不过，客观来看，在现实政治生态中，主政者想要通过政治创新创造政绩，以至获得提携的空间并不太大。虽然不至于“枪打出头鸟”，但多还是“曲高和寡”，因此“更上一层楼”的并不多。所以说，这样的改革者，更多出于个体的政治理想与热情，这同样注定了此类改革的脆弱与不确定。

　　一个地方改革是否延续，很大程度上取决继任者的心理。很多时候，沿袭别人的创新举措暗喻着自己的碌碌无为。可是改革毕竟不是一朝一夕之功，也非立竿见影之举，它需要个体的前赴后继，更需要“春暖花开”的大气候。

　　制度不接，难以继行

　　由此可见，许多改革，无法持续、难以推广，或多或少都可用“不成熟”以概括，没有相对成熟的实施基础和运作模式，这样的试点终将只是尝鲜与应急。

　　但是，如若不从制度上去保障地方政府的创新，哪怕一些成熟的政治改革，也会同样裹足不前。

　　例如“公推公选”，就被各地实践证明，是党内民主和基层民主的一个突破性发展，较好体现了中央提出的“党的领导、人民民主和依法治国”三者的有机统一。然而，这项重大创新，在一些地方试行一段时间后便停了下来。

　　俞可平对此进行过专门研究，这一问题关键在于保驾护航的制度缺失。“我们没有及时地从党和国家的制度层面上，对这样一项事关党内民主和基层民主的重要创新做出权威性的规定，没有强制性地要求各级乡镇党政主要领导人必须通过‘公推公选’的方式产生。”

　　地方政权本身缺乏将改革试点制度化的能力。改革面临的生存环境复杂，有时会牵涉到国家法律和意识形态方面较为“敏感”的问题，一旦提到更高政治层面，会触及更多政治考量和利益考虑，地方的立法权限也无法将试点固定成为制度。因此，这样的制度必须要由更高层设计。

　　长期以来，中央对于改革试点的态度是居中不偏，既不鼓励，亦不反对。

　　不反对，即表示可在一定范围和影响力内进行尝试，这样有助于基层政权因地制宜地灵活处理现实问题；不鼓励，则意为不统一发号施令，不要求在全国推行。

　　然而，就国内成熟的政治运行模式观之，基层工作大多要由上层号召发起，没有中央号令，即使很多水到渠成的改革，在地方也难以大范围地迈开步子。

　　从这个意义上来说，改革进入“深水区”，更需要高层在制度层面进行调整与保障。而对于那些敢于吃螃蟹的改革探路者，也就更需要人们的尊重与善待。“有些改革做得很好的官员一样受争议，改革创新往往有争议，政府创新尤其需要宽容和鼓励。”俞可平说。

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