公共资源交易的“隔离智慧”
公共资源交易的“隔离智慧”
文_本刊记者 李天锐
2012年12月31日早上，四川华通建设工程造价管理公司的黄国栋走进四川省公共资源交易服务中心。作为中介机构代表，他将主持“成都中医药大学附属医院四川省治未病中心大楼建设工程项目”的开标环节。
第一次在中心主持开标，黄国栋有些兴奋。验证完身份后，中心交易组织处给他发了一个工作牌。“待会儿抽专家也在这里吗？”黄国栋问。而工作人员的回答让他颇感意外，“抽专家是另一个部门负责，而且抽专家与评标，也在不同的楼层。”
这时，黄国栋才想起，不久前预约开标室后到中心确认时，接待他的又是另一个部门。这样的模式，他还是第一次遇到。
黄国栋经历的，是四川省公共资源交易服务中心在全国首创的“流程管理”模式。“流程管理”创新思路的提出，旨在解决“管办不分”难题，符合制度+科技的防腐要求，体现出四川省委、省政府治理公共资源交易腐败的决心。
“流程管理”切断“血缘联系”
正式提出在公共资源交易领域引入“流程管理”机制，始见于四川省公共资源交易服务中心筹备组2012年2月写给省委编委的报告。而中心筹备组对公共资源交易领域诸多问题的思考，则要追溯到更早时候。
当时，全国很多地方都组建了公共资源交易中心。但是筹备组在调研中发现，改革后仍然存在一些问题。
中心工作人员告诉记者，除了进场交易的范围各有不同，更重要的是，将各部门主管的招投标、政府采购、土地(矿权)交易等中心集中到“大中心”后，这些小中心“分而不离”，行政干预难以杜绝。“比如你负责水利工程招标，水利局开会你能不去吗？这就使‘管办不分’的问题得不到解决。”
与此同时，监管不到位导致的“集中腐败”时有发生。以浙江洞口县一招标人为例，他先是买通了县公共资源交易中心副主任曾某，曾某明知其挂靠多家单位，参加投标属违规，仍让他通过了报名审核。在专家评审环节，亦有开标评委方某帮其顺利中标。
尽管2012年1月，曾、方二人均被检方提起公诉，但建起公共资源交易中心后，挂靠投标、专家操控等问题未被遏制，腐败时有发生，不得不让人反思。
“调研中，我们认识到，‘多中心合一’的建设模式实现了空间物理位移，却没有对内部资源进行有机整合。中心综合处处长张碧军说，“而‘流程管理’的核心价值，正在于中心内部发生‘化学变化’”。
“我们的做法，就是在机构设置中把通行的工程招投标、土地矿权出让、国有产权转让等处改为业务受理、交易组织、交易评审、现场监督等处，将它们‘隔离’。”中心主任底瑜介绍。
这一点也让黄国栋印象深刻：“我专门去看过，中心一楼是受理，二楼是开标，四楼是评标，三楼是监控，这种‘隔离’开始只是感觉新鲜，后来一想，对反腐确实有用。”
“对于项目交易，报名、组织、评审，都是必经的过程。”中心副主任刘谦祥解释，这样做的好处在于，把原来的小中心管理机制打乱后，行业主管部门找不到“代理人”了，他们与中心部门间的“血缘关系”被切断，管办分离更加彻底。
“流程管理”还使各业务处既相互衔接，又相互制约，加强了对中心工作人员监督。“就像铁路警察一样，我们各管一段，摆平一个处长，只是一段，要摆平四个处长，难度、成本和腐败风险增大。上面还有不同的中心领导分管。”一名处长说。
两名副主任，一名分管交易组织处和交易评审处，另一名分管交易受理处和信息技术处。现场监督处则由主任分管。刘谦祥认为，分段交易、分权制衡、互相监督，是“流程管理”的核心价值所在。
还有中心工作人员表示，“流程管理”的提出，与精简机构、提升工作效率等趋势相契合。
“我们中心要实现‘5+x’项目全进场，包括政府采购、矿权出让等五大类和知识产权、特许经营权出让等小类都将进场交易，如果像很多地方，进一个行业就增设一个处，不符合政府机构精简效能的原则。‘流程管理’后，几个业务处就能承担这些工作。”中心副主任唐燕说。
“‘流程管理’是国际先进的管理思想。”刘谦祥告诉记者，美国管理学家德鲁克曾把一个交响乐团总谱比作一个流程，几百个音乐家能够与指挥一起演奏，是因为大家共同使用着同一张总谱。不管是谁，拿到谱子就知道该干什么，效率自然提升。“对中心来说，这张谱子，就是公共资源交易流程图。”刘谦祥说。
“流程”运行中还要创新。中心的同志透露，并非是所有项目都要走同样的流程。“比如拍卖、报名受理后，由交易组织处负责拍卖，拍卖完只剩一个步骤——确认，组织处当场就可以完成。”
“制度+科技”打造防腐平台
对交易场地实施“物理隔离”只是第一步，中心还将实现对违规操作“技术隔离”。中心挂牌3个月来，作为“流程管理”技术支撑的电子技术，正被不断推进。
2012年12月31日中午11时30分许，正在某工程项目管理公司上班的陈彬接到了一个语音电话。他是省评标专家库成员之一，专业为建筑结构、市政管网等领域。
“电话有点像10086，只说有项目要评，须在1个小时内赶到。同意按1。”陈彬按了1，随后收到了验证码。
对自己入选的过程，陈彬并不知情。中心评审处的吴倩揭开了秘密：“抽取将全程技术留痕。我跟监督人员核对完后，按业主要求在电脑上输入专家专业，设置好回避单位，进入系统，系统8人起摇，8选1，多轮机选后，专家组产生了。”
吴倩说，这份新鲜出炉的专家名单，显示的并非姓名，而是一串符号。她将抽取结果装入信封，密封后交给监督人员。
12点20分，陈彬到达中心四楼评标区。他一按指纹，照片、专家号就显示出来。接着，工作人员开始核对验证码，还让他将所有物品放在密码储物柜里。进入评标室后，陈彬才知道，他要评的就是“四川省治未病中心大楼建设工程项目”。
“治未病”项目评标期间，电子化也发挥了监督作用。
不一会，有专家需要通过对讲系统联系投标人询标。现场监督处处长刘志才透露：“对讲系统能实现变声，如男声变女声等，以防止作弊。”
此时，中心三楼的“第一监控室”正在声像实时显示专家的评标过程。中心工作人员操作电脑，拉近镜头，从专家说了什么话，到评标室里标书的内容，可见可闻。“如果专家互相递小纸条，纸条写的什么也可以监控到。”刘志才说。
对专家还有“事后监控”。打分结束后，评标系统会进行自动分析。如果专家打分、企业报价分别差距过大，系统会分不同级别进行预警，中心将启动调查程序。
电子化亦成了监督招投标、解决争端的利器。刘志才透露，有一次，投标人坚称在9点以前投了标书，主持开标的中介称已超时。最后，监督人员调出监控录像，证明投标有效，避免了投标人重大损失。
“只有制度与技术相融合，‘流程管理’才能更好地发挥作用。”中心技术信息处处长王晓霞表示，推进公共资源交易流程的电子化，仍是中心下一步的着力点之一。
目前，四川正推进全省电子招投标系统建设，系统已进入招标阶段。随着网络评标、异地远程评标等模式，“屏蔽”关键交易信息等技术被运用，“流程管理”将进一步凸显出“制度+科技”的力量。
“治未病”之路不轻松
自中心建立起“流程管理”机制以来，经中央纪委和中央治工办推荐，引起了各地高度关注，北京、天津、广东等21个省(市、区)有关部门到中心考察。山西省纪委常委、省监察厅副厅长因新中感慨：“困扰我们几年的问题，在四川找到了答案。”
事实上，“流程管理”理念从提出到实施，并非一帆风顺，在中心筹备组内部亦有争议。争议的焦点是，这种改革颇为彻底，中心并非传统意义上的强势部门，能否推动？各主管部门是否愿意将交易办理和执行权交出？
内部人士透露，2011年底“流程管理”方案出台时，曾被一名资深中层干部评价为“笑话、天真”。“一些部门，连将下属机构程式化分割出来都不愿意，更别说按流程来。”这名干部说。
不过，中心决心已下。“要建平台，保证它不受干扰、独立、健康运行是我们的‘原始冲动’，只有作为‘体制创新、机制创新、工作创新’的‘流程管理’能够做到。”中心主任底瑜说。
一名处长记得，为慎重起见，当时还请了中心内外一些资深干部座谈，绝大多数表示肯定，再加上省招监委也支持，“中心就不遗余力往前推”。
部门的突破口在编办。按中央要求，公共资源交易“应进必进”，“流程管理”对机构精简的作用不言而喻。经中心多次沟通，编办态度愈加坚决，做了大量努力。在各部门配合下，中心建立“流程管理”机制的意向初步达成。
实施“流程管理”，在更高层面，还得益于两位主管省领导——省委副书记、代省长魏宏(时任常务副省长)，省委常委、省纪委书记王怀臣的强力推动。
中心一名处长介绍，两位领导对公共资源交易现状及问题的根源十分了解。2012年9月、10月，魏宏两次到中心检查工作，寄望中心在平台建设立体化、内部管理流程化、监管监察专业化上迈出新步伐。王怀臣在中心考察时指出，中心要充分发挥预防腐败的作用。
中心运行3个多月来，“流程管理”机制显现出高效、迅捷的优势。受理处处长潘智勇说：“现在我们每天开10多个标，中心刚运行时不敢想象。”
刘谦祥表示，原来他对流程管理还有些担心。“以为运行上效率可能不是很高；衔接上可能发生矛盾冲突。事实证明，这些担心是多余的。”
不过，一名内部人士透露：“流程管理机制建起后，在人力投入上，就比从前多一些。还有少数有专业背景的人，感觉用上专业的机会不多。”该人士感慨道，“中心输不起，也伤不起，为了预防腐败，这可能是必需的代价吧。”
上述人士坦言，中心的任务并不轻松。政府和公众寄予厚望，但它只是交易整个过程中的一环，从运行上说，要协调推动更多领域项目进场，难度可想而知。“流程管理”发挥的作用和效果，也需要实践进一步检验。
因此，监管部门人士指出，“流程管理”机制仍然要接受严格监管，并且要有利于行政主管部门的管理。此外，“流程管理”如何将政府采购、国有产权转让等各类公共资源交易都纳入，这些都需要进一步研究解决。
对黄国栋和“治未病中心大楼”业主代表陈先生而言，最舒心的是完成了项目招投标。2013年1月5日，中心网站发布了该项目中标候选人。排名第一的单位投标价为1.445亿余元，比控制价低655万元。
“我们这个‘治未病’理念古代就有：有病先治，没病防病。”业主代表陈先生说，“这次招标，我感觉‘流程管理’很阳光，希望它也能起到‘治未病’的作用——发现腐败，抑制腐败。”
