中国经济周刊第3期封面

　　从景区南门买票上庐山，门票180元。没走多远，想要到三叠泉看瀑布，还得买64元的门票。石门涧山上山下都有售票点，票价50元。一座庐山，一路上山，一路买门票。

　　出现这一现象的原因在于，这座世界上唯一同时拥有“世界文化景观”和“世界地质公园”荣誉称号的世界级名山，并不是一家在管。

　　整个山体面积为282平方公里的庐山，曾经同时有六个机构或地方政府在管理。有利益处，“人人都在管”；出事时，“处处无人管”。多头管理、职能交叉、权责模糊、政企不分、利益纷争、门票价格节节上涨等问题不断暴露出来。

　　不仅仅是庐山，景区管理的问题在全国范围内大量出现，一些景区管理单位面对破坏景区旅游资源的行为束手无策；一些景区管理机构掣肘于当地居民的生活现实，景区保护工作流于形式。风景名胜区的保护也面临着过度城市化、商业化与人工化的挑战，作为保护地而设立的风景名胜区越来越像“旅游开发区”。

　　争夺庐山

　　《中国经济周刊》记者  董显苹  白朝阳  实习生  简文超 |江西报道

　　一山六治

　　2011年11月的一天，星子县辖区内的庐山的一个景点发生火灾，县政府却无动于衷。火势越来越严重，最后，在庐山风景名胜区管理局的带领下，大火被成功扑灭。事后，管理局的一位领导向星子县政府抛下一句话，“我们灰头土脸的，你们却坐在办公室喝茶看报纸！”

　　星子县政府“隔岸观火”事出有因。根据1996年江西省人大通过的《江西省庐山风景名胜区管理条例》(下称“《管理条例》”)，防火护林的责任归庐山管理局。

　　事实上，庐山管理局对山体外的管理根本无法指导和监督，庐山早已陷入“多头管理”的困局。一直以来，庐山整个山体面积为282平方公里，分别归属管理局、庐山自然保护区、庐山垦殖场，以及九江市的星子县、庐山区、九江县管辖。“一山六治”是当地人对庐山管理的描述。

　　追根溯源，造成庐山多头管理的窘境有历史原因。

　　1984年，江西省政府根据中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于庐山风景名胜区管理体制等问题的批复》，成立了庐山风景名胜区管理局(下称“庐山管理局”)，委托九江市代为管理，并被赋予了庐山建设、发展规划、旅游行业管理等诸多权限。然而，由于此前庐山景区的管理格局已经成型，作为江西省政府在庐山的一个派驻机构，庐山管理局只好在海拔800米处自设山门，只对山顶16%的区域进行管理和开发。

　　1996年通过的《管理条例》规定：“外围景区即除庐山风景名胜区管理局所能管理的庐山山体外的景区由景区所在地县、区人民政府负责管理，景区的保护、规划和建设应当接受庐山管理局的指导和监督。”

　　实际上，庐山管理局对庐山山体外的管理根本无从进行，也没有办法监督。庐山山体、石钟山景区、长江—鄱阳湖水上景区、龙宫洞景区等同属庐山风景名胜区的景区，在保护、规划和建设上，基本上处于各自为政的状态。

　　2005年，九江市委市政府将垦殖场、茶料所、林料所、水电厂划归庐山管理局管理，并将山门由山上迁往山下，庐山管理局的管辖范围扩大到100多平方公里，庐山也由“一山六治”变为“一山五治”。然而，多头管理的矛盾并未就此解决。

　　历史上，江西省也曾多次试图打破庐山多头管理的格局，整合管理资源，但都不了了之。早在庐山管理局成立之初，江西省政府就派专家到庐山调研，并提出了设立庐山市，想一举解决多头管理问题。此后的1996年、2000年、2010年，这样的想法曾先后多次摆上议事日程，但最终都因为涉及到划界、利益分配和精简机构等难题而搁置。

　　在全国范围内，几个单位直接参与景区管理只是多头管理的一种情况，还有因为管理单位和经营单位之间交叉任职、政企不分而导致多头管理的例子，而且这种情况屡见不鲜。

　　在黄果树景区，黄果树旅游集团有限公司的董事长同时担任景区党工委副书记的职务，公司总经理同时担任管委会副主任的职务；在黄山，黄山旅游发展股份有限公司董事长兼任黄山风景区管委会的党委书记和副主任。

　　事实上，对于交叉任职，政企不分的情况，2006年国务院颁布的《风景名胜区条例》就已经规定，风景名胜区管理机构不得从事以营利为目的的经营活动，风景名胜区管理机构的工作人员，不得在风景名胜区内的企业兼职。

　　北京大学政府管理学院博士后金晓哲告诉《中国经济周刊》，这种交叉任职使得管委会和公司、管理和经营未能彻底分开，在景区管理和保护问题上，容易造成管委会积极性不足的局面。

　　多方争利

　　2012年12月21日，庞星和几位朋友到庐山游玩，他们由庐山景区南门买票上山，每张门票180元。然而没过多久，等他们去往三叠泉景区看瀑布时，却被一道大门拦下，还得买票，每位64元。

　　不是已经买过门票了吗？庞星一打听才知道，第一张门票是庐山管理局发售的，而大门那边又是九江市庐山区的管理范围，所以要再买门票。此外，像石门涧等好多地方都在单独售票。

　　据了解，重复售票缘于管理各方利益上的“争夺”。庐山管理局一位内部员工告诉《中国经济周刊》，1996年通过的《管理条例》只是一个地方性法规，对于门票怎么收、利益如何分配没有明确规定。因此庐山管理各方都“划地而治”，在自己的“地盘”上卖起了门票。

　　对此，九江市召开的协调会决定，治安、消防归管理局负责，景点门票等收入归当地政府。庐山管理局只能保持沉默。

　　事实上，和庐山管理局争夺利益的不只当地政府，还有当地居民、庐山旅游集团公司、省卫生部门，甚至军队。

　　2008年7月，庐山旅游发展股份有限公司(下称“庐山旅游发展”)正式揭牌成立，庐山管理局占股58%。从成立之初，庐山旅游发展的目标就很明确——整合旅游资源上市。

　　根据九江市工商管理局的公示资料显示，庐山旅游发展的注册资本为1000万元，主营业务为旅游资源开发、园林绿化、住宿餐饮、文物展览等，法人代表为崔峰。崔峰是庐山管理局副局长、庐山旅游发展的董事长兼总经理。

　　然而，庐山旅游发展的上市之路并不顺利。

　　庐山旅游发展并不是庐山唯一的一家旅游公司。在此之前，庐山旅游集团公司就已开展旅游业务，两者的办公大楼相距不到200米。

　　庐山旅游集团公司是一家国有企业，与庐山旅游发展类似，其主营业务同样为住宿餐饮等，其同样掌握了一批酒店，庐山大厦就为其所有。

　　庐山旅游发展董事、副总经理张琛向《中国经济周刊》介绍，公司当前的主要营收来源为观光车车票，“每年能有1个亿的收入，占到了整个营收的2/3。”但在这一块，庐山旅游发展也面临着竞争。在庐山，有不少私人的面包车拉人上山赚取外快的情况，相比于观光车80元的票价，私人面包车15元的票价占据着绝对优势。

　　此外，由于并未限制外来车辆上山，导致庐山交通拥堵，尤其是在夏季旅游旺季，极大地影响了观光车的正常运转。

　　别墅是庐山比较有价值的资源，据不完全统计，庐山现存有600多栋保存相对完好的别墅，基本上都是建国之前所建，但是，真正归庐山管理局管理的很少，基本上都归中央、省市驻山机构所有。

　　“打个比方，江西省卫生厅在庐山有个机构，叫做省卫生厅疗养院，他是一个正处级单位，管了100多套别墅。南京军区庐山疗养院，也管了那么多。很多省市单位都有点，管理局就100多套。”上述庐山管理局内部员工告诉《中国经济周刊》，“庐山旅游发展的别墅规模不大，只有一二十栋，要整合资源的话，有一定的难度，主要是采取合作的模式，购买使用权。”

　　而这些别墅，除了供这些单位夏季疗养所用，基本上都以出租的形式来获取收益。“一般都是租40年，其实这是效益最低的方式。”

　　对庐山别墅的调整分配主要是在建国初期，“那时候还没有这个概念，是个单位就过来搞几栋别墅，现在你很难动，他们级别高，动的话肯定天天吵架”。

　　除此之外，对于一些庐山管理局掌握之外的某些景点，庐山旅游发展也没有更多的办法，“现在是签署协议，通过资源共享、效益分成的方式来整合这些资源”。

　　难产的“大庐山”

　　整合庐山旅游资源不易，成立大庐山市也难。

　　目前，在庐山山顶的牯岭镇，常住居民超过12000人。此外，中央、省、九江市和部队的驻山单位众多，据不完全统计，仅牯岭镇46平方公里的地域内，就有近30个党政管理机关，40多个中央、地方和军队驻山单位，共有职工6000多人。随着人口的增加，以庐山现有的负荷能力已经不能承受。

　　为此，庐山管理局一直谋划将人员下迁。然而，事情进展得并不顺利，甚至有传言说，下迁是让“穷人下山，富人上山”。

　　萧梅上世纪70年代随转业的丈夫一起来到庐山，在庐山已生活了近40年，其收入来源除了退休金，主要靠当散客导游赚取生活费。对于下迁，她很反感，“在庐山生活了大半辈子，已经习惯了，再说，山上还能赚点钱过日子，去了山下就没有收入来源了。”而这也是大多数庐山普通居民的想法。

　　根据九江市发改委的批复显示，庐山新城区位于庐山大道中段，总规划用地近1700亩，用地性质包括安置房和部分廉租房。

　　一位接近庐山管理局管理层的消息人士告诉《中国经济周刊》，楼盘的建设费用全部由管理局负担，“一期就在国家开发银行贷了3亿”。

　　2012年11月26日，原本拟定的搬迁日期无故推迟。“本来说是11月1日搬，后来推迟到26日，最后还是没搬成。”上述消息人士说，“这一次下迁是行政下迁，管理局先下去，一共4期，5000多套房子，现在只盖好了第一期，1000多套，二期还没有动工”。

　　对于庐山居民对下迁的担忧，庐山管理局的一位内部员工告诉《中国经济周刊》：“从来没有强制居民下迁，都是自愿，而且这次下迁也只是部分下迁，正式的方案也还没有定。”

　　如何平衡各方利益矛盾，是大庐山市建立过程中一个极难权衡的问题。

　　星子县地处庐山南部，庐山的60%山体和35%的景点坐落在星子县，其中不乏白鹿洞书院、磨岩石刻群等知名景点。在过去，星子一直都是一个农业小县，全县23万人口，除少数乡镇发展石材工业外，基本上以渔业、农业为主，但旅游收入近年来成为当地政府的一块大蛋糕。

　　在庐山管理局看来，成立庐山市，不可能把整个星子县全盘接收过来。“几十万人进来，肯定会把庐山的经济拖垮，星子县有很多纯农业的乡镇，这些跟旅游资源无关的乡镇，是没有必要划进来的。”但对此，星子县并不以为然，“你要合并的话，就应该全盘接收我，如果你只划旅游相关的区域的话，那不是富者愈富、穷者愈穷了吗？”

　　上述消息人士指出，成立庐山市的话，各个地方的政府机构必然精简，这也是没有办法顺利推行的原因之一。“庐山的处级干部到处都是，领导很多，各套机构也很健全，多了的人没地方放，他们当时都很害怕啊。”

　　管理体制混乱，让庐山的发展步履维艰。目前，庐山只能通过领导高配来协调各方工作。而庐山市的设立、庐山旅游发展的上市，都仍处在谋划阶段。

　　景区管理不能完全“开发区”化

　　北京大学政府管理学院博士后  金晓哲

　　在旅游几乎成为全民消费与举国战略的大背景下，国家级风景区被当作核心旅游资源已经成为各地发展旅游经济的聚宝盆。在巨大的利益面前，风景区管理体制冲突愈演愈烈。多头管理、职能交叉、权责模糊、政企不分、利益纷争、门票价格节节上涨等问题不断暴露出来。风景名胜区的保护也面临着过度城市化、商业化与人工化的挑战。作为保护地而设立的风景名胜区给人越来越像“旅游开发区”的感觉。

　　我国的风景名胜区大致等同于国外的国家公园体系。从保护效果而言，美国国家公园的管理体制可称之为典范。其主要做法包括：内务部下属的国家公园管理局是国家公园的专门管理机构，实行独立的垂直化集权管理，完全独立于地方政府。国家公园管理费用主要由国家拨款，严格限制门票等费用的征收，对经营性业务采用授权经营的方式实现完全的政企分开。美国建立了一套非常健全的国家公园保护与管理的法律体系，并鼓励非政府组织、州县以及私人企业和其他联邦机构广泛参与国家公园的保护行动等。

　　目前我国风景名胜区采用的是综合管理与分级管理相结合的管理体制，在本质上属于分权式的属地化管理。属地化管理在调动地方积极性、减少国家财政投入、协调景区内外部关系上具有优势。但属地化管理也滋生了重开发、轻保护，以经营代替或挤压管理的问题，成为风景名胜区“开发区”化的症结所在。

　　作为一种保护性、公共性和公益性的资源，风景名胜区具有公共物品或准公共物品的属性，这种特殊的属性决定了我们不能把风景名胜区完全当作是地方性、开发性和盈利性资源来对待。从资源保护而言，垂直集权式管理效果最好。但当前风景区管理体制已经延续几十年，各种利益格局已经固化，在短时期内想有所转变也不现实。在既有框架下，风景名胜区管理体制仍须进一步理顺。

　　首先，应加强风景名胜区管理机构设置。在国家和省区层面，应设立专门的管理机构风景名胜区管理局，加强垂直领导。在地方层面，适宜于在市级层面对国家级风景名胜区成立政府型管理机构。相比于省级和县级，市级在管理的统筹能力与灵活性上可以兼顾。而相比于准政府型、事业型甚至企业型管理机构，政府型管理机构职能与机构相对健全，利于同各级部门的对接，也利于社会性事务的管理与协调，更有利于避免多头管理造成的权责不清。在机构设置上，应符合风景名胜区的自身特点，突出精简和专业化特色，可采用公务员聘任制，避免人员和机构臃肿与效率低下等潜在的传统弊端。

　　第二，要明确国家级风景名胜区的所有权、管理权、经营权和收益权等相关权利主体，在此基础上科学合理地划分各相关利益主体的责任、义务与权利。开发经营活动应严格限定在风景名胜区的承载力范围之内，经营性活动应采用特许经营的方式，严格实行政企分开。

　　第三，要加快风景名胜区的相关立法。当前的《风景名胜区条例》在效力等级、实施权限范围方面已经滞后于现实发展。应通过立法，在法律层面明确风景名胜区的使命、性质和国家责任，使风景名胜区的认定、规划、保护、利用、管理和责任追究等行为都建立在法律基础之上。

　　第四，加强社会参与和监督。缺少强有力的监管，分权式管理就会存在巨大风险。因此，应充分调动和利用社会力量参与风景名胜区的管理与维护。推进管理和决策的透明化、民主化，建立健全考核评估机制，构建由国内外各相关领域专家、政府官员、非政府组织和群众构成的多元监督体系。