法治周末记者 高原

　　3月10日，国务院发布《国务院机构改革和职能转变方案》，开启新一轮大部制改革。按照这一方案，国务院组成部门将减少至25个。

　　这一方案一经全国人大批准并公布，新一届国务院组成部门也将最终确定，各自职能和人员编制也将明确，从而开启第二轮大部制改革大幕。

　　这已经是我国政府机构的第7次改革。

　　尽管此次机构改革是2008年中国推行大部制改革的延续，但接受法治周末记者采访的代表和委员们都认为，相较上次而言，此次方案更注重政府职能转变，顺应民意，而不是单纯地减少机构数量。

　　5年前，同样是大部制改革方案出台，全国政协委员、清华大学公共管理学院NGO研究所所长王名并没有像这次这样激动。“2008年的方案拿到手，一看就是部门博弈的结果，能够解读出来的东西不多。”王名说。而这次，刚刚参加完政协的小组讨论，十几页纸的报告空白处已经被王名写满了笔记。

　　此次改革涉及计生、铁道、食药安全、新闻出版等行业，受访专家表示，新一轮“大部制”改革，机构调整与职能转换同步进行。

　　“新大部制”框架

　　“大部制”全称为“大部门体制”，即将职能相近的政府部门、业务范围趋同的事项合并，由一个政府部门统一管理，从而避免职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。

　　“大部制”改革实质是政府机构改革。1982年至2008年，国务院先后进行了6次机构改革，取得了一定成效，但仍然存在职能交叉、政出多门等痼疾。

　　国家行政学院教授汪玉凯在接受法治周末记者采访时表示，改革开放至今的机构改革，可以划分四个阶段：上世纪80年代的精简机构；上世纪90年代的为市场经济奠定基础；2003年的宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务基本定位；2008年和今年的“大部制”改革。

　　国务院层面的第一轮“大部制”改革，始于2007年的中共十七大。

　　据不完全统计，在第一次“大部制”改革之前国务院的66个部门中，职责多达80多项，仅建设部门就与发改委、国土、交通、水利、铁道等24个部门存在职责交叉；另外，农业的产前、产中、产后管理更是涉及14个部委。

　　此次改革的重点是，紧紧围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。

　　在这个方案中，正部级机构减少4个，国务院组成部门减至25个。有媒体称这是个“大动筋骨”的方案，表明中国新一轮国务院机构改革即将启动。

　　与首轮“大部制”改革不同，本轮“大部制”改革始于习近平、李克强主政的第一个任期。社会公众可以期待：未来会有更长的时间来全面、持续推进“大部制”改革。

　　大部制改革下的人员安置

　　改革方案草案在中共十八届二中全会讨论时，2月28日，铁道部下发了冻结内部人事任免的文件，3月11日国务院披露机构改革方案，铁道部下属事业单位的刘华生(化名)和同事们就在揣测着自己的命运。

　　15年前的第四次大部制改革，大规模的部委撤并和人员分流，一大批普通部委公务员的命运发生转变。

　　尽管铁道部部长盛光祖表示，铁道部虽然将被撤销，但铁路职工不存在安置问题，也不会裁员。但未来的变化，刘华生还是预测不出来。

　　面对未来，大家也充满新的期望。刘华生说，希望这次改革，能让企业发展、员工增收。虽然暂时变化不会太大，但以后肯定会有改变的。

　　每次行政机构改革，部门利益和官员职位都会成为改革的重要难点，本次改革亦不例外。

　　“大部制改革首先是对个人利益和部门利益的修正，一涉及到利益就有政治博弈的问题。”国家行政学院公共管理教研部教授竹立家说。

　　中央机构编制委员会办公室副主任王峰在接受媒体采访时表示，改革本身就是一种利益的调整，改革一定妥善处理好这些重要问题。

　　“涉及到相关部门人事调整的时候，一定要设身处地地替他们想，帮他们解决一些实际困难和问题，一定要充分肯定他们对国家做出的贡献。现在为了大局，要他们做出牺牲了，在这种情况下，我们有责任，也有义务把他们安排好。”王峰说。

　　离终点还很远

　　2008年，中央政府推行大部制改革之后，地方上的动作也非常大，出现了例如广东深圳市、广东佛山顺德区、浙江杭州市等一些改革力度很大、成效突出的城市或地区。

　　“国务院机构改革与职能转变方案中能够看到‘广东色彩’。”王名对法治周末记者说。

　　一向以“敢为天下先”为自己城市精神的深圳，先期推进了大部制改革。

　　2013年1月，深圳市市场监督管理局龙华分局正式挂牌成立。至此，这个2009年出现在深圳市政府机构改革方案的政府部门，其下属派出机构已经覆盖当地全部9个城区。

　　当年经中央机构编制委员会办公室(以下称“中编办”)和广东省委省政府批准，深圳市市场监督管理局整合了原来工商局、质监局、知识产权局等部门的职责以及卫生局餐饮环节的食品安全监管职责、农业局食用农产品的安全监管等职责。

　　该局也成为深圳自2001年成为中央“大部制”改革试点城市后的重要试验之一。有专家表示，深圳经验有可能进入国家层面的改革。

　　深圳市市长许勤向法治周末记者介绍，深圳从2009年开始进行大部制改革，把原有的46个部门精简到31个。当年还形成了大市场监管的体制，成立市场监管局。同时根据食品安全的需要，单独成立食品安全监督管理局。文化口涵盖了文体、旅游、广播电视、新闻出版等多个部门。

　　深圳的大部制运行4年，许勤说：“效果不错。”

　　在接受法治周末记者采访时，许勤表示，下一步，深圳要在政府行政服务流程的改革上下功夫，要更多地放权。“深圳(改革)的目的，就是通过大部制减少行政审批，建立国际化、法制化的营商环境。”

　　但是，国家行政学院法学部副主任认为中国的大部制改革，不可能自下而上进行，仍需要顶层设计，自上而下进行推进。

　　经过上一轮大部制改革，除国务院办公厅外，国务院直属部委还剩下27个，这个数量仍远超发达国家内阁机构的数量。

　　据中央党校经济学部副主任王东京2008年的统计，美国的部级机构仅15个、英国18个、加拿大19个、澳大利亚16个、法国18个、德国14个、西班牙15个、日本12个、韩国18个、新加坡15个。

　　那么，中国的机构改革究竟应该精简到什么程度呢？有专家表示，按照中国国情，应保留24个至25个部委机构。减的重点不在于部委，而在于国务院直属的一些机构，例如银监会、证监会、保监会等，应将这些机构进行整合，合并到大部委之下。

　　2008年机构改革方案规划指出：到2020年，要建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。在汪玉凯看来，“大部门体制”不可能毕其功于一役，既应当把握趋势，积极探索，不断推进；又应当把握节奏，审慎稳妥，循序渐进。

　　与市场经济体制改革类似，政府机构改革从来都是循序渐进的过程。社会公众寄予厚望的新一轮“大部制”改革才刚起步。

　　资料

　　改革开放以来历次政府机构改革

　　改革开放以来，我国共进行了7次规模较大的政府机构改革。

　　1982年：提高政府工作效率

　　党的十一届三中全会以后，中国进入了一个新的发展时期，开始了经济体制改革，对外开放。与此相适应，从1982年开始，首先从国务院做起，自上而下地展开各级机构改革，这次改革历时3年之久，范围包括各级党政机关，是建国以来规模较大、目的性较强的一次建设和完善各级机关的改革。

　　通过精简各级领导班子和废除领导职务终身制，加快了干部队伍的年轻化，是一个很大的突破。

　　1988年：合理配置职能

　　1988年4月9日，七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案，启动了新一轮的机构改革。通过改革，国务院部委由原有的45个减为41个；直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减到44个，部委内司局机构减少20%。

　　此次改革是在推动政治体制改革，深化经济体制改革的大背景下出现的，其历史性的贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。内容主要是合理配置职能，科学划分职责分工，调整机构设置，转变职能，改变工作方式，提高行政效率，完善运行机制，加速行政立法。

　　1993年：适应市场经济需要

　　这次机构改革是在确立社会主义市场经济体制的背景下进行的，它的核心任务是在推进经济体制改革、建立市场经济的同时，建立起有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的行政管理体制。

　　这次机构改革的历史性贡献在于：首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要。1993年3月22日，第八届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。根据这一方案改革后，国务院组成部门设置41个，加上直属机构、办事机构18个，共59个，比原有的86个减少27个，人员减少20%。此外，国务院还设置了国务院台湾事务办公室与国务院新闻办公室。

　　1998年：消除政企不分的组织基础

　　1998年3月10日，九届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。

　　1998年改革的目的与目标高度协调。推进社会主义市场经济发展是目的，尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制是目标。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。

　　2003年：三权相协调

　　2003年的政府机构改革，是在加入世贸组织的大背景之下进行的。3月10日，十届全国人大一次会议第三次全体会议通过了关于国务院机构改革方案的决定。方案特别提出了“决策、执行、监督”三权相协调的要求。除国务院办公厅外，国务院29个组成部门经过改革调整为28个，不再保留国家经贸委和外经贸部，其职能并入新组建的商务部。

　　改革的目的是：进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。改革目标是，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

　　2008年：优化组织结构

　　2008年3月15日，十一届全国人大一次会议通过了关于国务院机构改革方案的决定。

　　按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，着力优化组织结构，规范机构设置，完善运行机制，为全面建设小康社会提供组织保障。

　　改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。这次国务院改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个。

　　2013年：转换政府职能

　　国务院组成部门将减少至25个。实行铁路政企分开，组建国家卫生和计划生育委员会、国家食品药品监督管理总局、国家新闻出版广播电影电视总局，重新组建国家海洋局、国家能源局。