地方政府转型阵痛:投资老路已走不通

2013年09月12日20:06  《决策》杂志
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抓住了金融这个核心,无疑就抓住了推动地方转型的“命门”。抓住了金融这个核心,无疑就抓住了推动地方转型的“命门”。
7月26日,国务院下发特急明电,要对全国政府性债务进行审计,随即一场“审计风暴”全面展开。7月26日,国务院下发特急明电,要对全国政府性债务进行审计,随即一场“审计风暴”全面展开。
促进信息消费的拉动效应明显,可以牵动消费和投资两大领域。2013年,电子商务的市场规模将突破10万亿。  促进信息消费的拉动效应明显,可以牵动消费和投资两大领域。2013年,电子商务的市场规模将突破10万亿。
“李克强经济学”一个最大特点就是透明的,希望给整个社会,提供一个确定的、有利于结构调整的环境。  “李克强经济学”一个最大特点就是透明的,希望给整个社会,提供一个确定的、有利于结构调整的环境。

  本刊记者:吴明华

  “这就是误判!”在接受《决策》采访时,国家行政学院决策咨询部研究员王小广一再警告说。

  今年以来,面对经济不断下行的压力,各地又使出惯用的“投资牌”,希望用新一轮大规模投资来维持经济的高增长。但是在中央新的政策框架下,地方上面临的压力越来越大,过去的路似乎已经走不通了。

  “过去地方上对中央有政策依赖,只要经济下滑、需求不足了,就想办法逼着中央出台货币和财政刺激政策。”在王小广看来,如同6月银行的“钱荒”一样,核心问题就是对经济形势和中央政策调整的误判。

  新一届中央政府上任半年来,从简政放权、制定宏观调控政策新框架,到整顿金融系统、大规模审计地方融资平台,一系列政策出乎人们的意料。中央新政对地方上会产生怎样的影响?地方上又会面临怎样的转型倒逼压力?

  走不通的老路

  今年是换届之后第一年,各地“大干快上”的热情高涨,年初制定的增长目标都定得偏高,但当下的形势却让各地颇为纠结。

  7月以来,各地上半年经济数据陆续发布,尽管增速下滑在意料之中,但形势如此严峻却出乎很多人的意料。

  上半年增速全国第一的贵州省,今年GDP预期增长目标是14%,但上半年增速只有12.5%。近年来持续高增长的内蒙古,尽管今年目标下调至12%,但在支柱产业煤化工不景气等冲击之下,一季度增幅只有9.9%,上半年更是跌入9%的谷底。

  河南、河北、湖北与湖南等,受周期性行业影响较大的省份,经济形势更不容乐观。河南上半年8.4%的增速,远低于10%的目标,下滑幅度之大,超出了当地政府的预期。而河北、湖北和湖南等中部大省,同样以资源型、高耗能产业为主,产能过剩严重,经济下行压力巨大。

  在这样的背景下,各地在年中部署下一阶段经济工作时,都格外强调投资的重要性,不断敦促下级政府加速推进项目投资。在很多人看来,现在地方上的投资依赖陷入了一个恶性循环:只有不断推出更大的投资计划,经济增速才能维持;而继续扩大投资,又将加重债务,导致地方债务负担越来越难以背负。

  今年上半年,全国相当多的地区财政收入未达到预期目标,如果不算上中央对地方的转移支付,不少地方出现了收不抵支的情况。特别是内蒙古、辽宁等地的财政收入甚至接近于零增长,这与其两位数的增长目标,差距甚大。在财政收入减少的情况下,投资项目的融资问题成为地方政府最纠结的难题。

  以往遇到这种情况,地方往往会加大“跑部钱进”的力度。同样,近期就有诸多省市一把手密集拜会财政部,表达各自财政困难,希望中央加大支持力度。

  “过去中央政府还比较愿意迁就地方,地方有要求就满足。”在王小广看来,现在这条路走不通了,因为中央对经济适度减速的容忍度提高,更加注重结构调整和经济转型。最近,财政部长楼继伟更是明确表态,今年不会出台大规模刺激政策。

  “目前的态势,就是中央在倒逼地方政府去转型,但地方长期以来倚重的增长模式不可能说变就变。”中国社科院工业经济所工业布局与区域经济研究室主任陈耀认为,产业结构调整需要淘汰落后、过剩和低端产能,传统工业转型升级要经历漫长的过程。

  一方面是转型升级困难重重,一方面是经济形势改变与中央政策调整,何去何从,让地方上颇有些困惑和迷茫。

  不适应与误判

  “今年很多地方又出台新一轮大规模的投资计划,核心问题就是不适应和误判,是对经济增长趋势的误判,对中央政策调整的不适应,结果会导致地方融资平台风险,甚至坏账爆发出来。”王小广分析说。

  2009年中国人均GDP超过3000美元,2010年在政策的强力刺激下,增长率反弹到10.4%的高位,于是很多人出现了误判,认为新一轮增长周期到来。然而反弹持续非常短暂,随着政策正常化,经济增速迅速下滑。

  在王小广看来,中国经济从2008年起就进入了一个新的阶段,这个阶段增长率会明显下降,中国经济将会步入比较长的调整期,“调整期未必就是坏事,可能酝酿着重大的结构变化”。

  “现在中国经济是在寻找底部的过程,谷底还没到来,但已经不远了。底部要盘整很长时间,不是大家认为的触底就会反弹。理解中国经济,一定要注意这个背景。”在采访中,很多专家表达了同样的观点,调整期中国经济增速在7-8%之间是合理的区间,过去3年都在向这个范围回归。

  在这样的判断之下,地方上的误判显而易见。很多地方把经济增长目标都定在10%以上,甚至追求12%以上的增长,完成这样的目标无疑是不现实的。

  “不管是东部地区还是中西部地区,我认为都要放慢速度。中西部地区面临调整的压力要小一些,发展潜力要大一点,但也不一定非要10%以上的增 长,只要保持8-10%的增长就很好,10-20年之后跟沿海地区的差距就缩小了。”在王小广看来,地方政府必须要考虑到经济增长阶段的变化,不能再追求过去那样的高增长。

  除了对整体经济形势的误判,更重要的是,今年以来,新一届中央政府调整了发展思路和宏观经济政策,很多地方对此并不适应。这一点,在今年6月的银行“钱荒”事件中,表现得尤为明显。

  由于商业银行普遍认为,新一届政府上任后会出台刺激政策拉动经济增长,所以会继续放松货币政策。于是,今年上半年,银行大规模发放贷款,一些银行在6月上旬还进行了超规模信贷投放,结果导致流动性紧张。

  以往每当市场资金紧张时,央行总会及时放松货币,释放流动性。但此次银行的“惯性期待”却落空了,央行一反常态,并未立即出手,导致银行间隔夜回购利率一度飙升至30%的历史新高。“钱荒”不期而至,一时间震惊中外。

  中央调控政策的变化,让金融机构始料未及。随后,国务院和央行相继强调金融资源配置,要“用好增量、盘活存量”,并且出台金融支持经济结构调整和转型升级的意见,传递出中央调结构的决心。

  半年来,中央政策调整动作频频。今年3月,新一届中央政府上任之后,首先做的就是简政放权。在短短的三个月内,连续4批取消或下放了200多个 行政审批项目。“无论是调结构还是保增长,新一届中央政府不想走过去的老路,而是相信市场,希望通过放松管制,把市场的力量调动起来。”在王小广看来,改 革从简政放权、转变职能开始,已经启动起来,今后还会有更多措施出台。

  随着上半年经济数据的出炉,中央表明对经济减速的容忍度已经明显提高,同时更明确了宏观调控的政策框架。即李克强总理阐述的“经济运行合理区 间”:当经济运行保持在合理区间内,要以调结构为主,更好发挥市场配置资源和自我调节的作用;当经济运行逼近上下限时,要侧重稳增长或防通胀,与调结构、 促改革的中长期措施相结合。

  新的政策框架向人们传递出一个清晰的信号,未来的稳增长绝不是简单刺激,不会经济一下行就采取短期财政和货币刺激的办法,而是更多地发挥市场的作用。

  “中央不做这样的战略调整,要摆脱中等收入陷阱是很难的,必须要有这样的战略选择。所以,地方政府和企业一定不能误判,要适应中央的新政策。”王小广分析认为。

  金融倒逼

  “从这半年来看,中央采取了更有实质意义、更有效的措施来推动经济转型。”国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长侯永志告诉《决策》,中央充分认识到问题的严重性和紧迫性,已经到了不转不行的时候了,“在推动转型上,中央的决心是足够大的”。

  “从地方上看,要改变以前走过的老路,真的是很难。为什么?因为有很强的发展惯性和路径依赖,想要彻底改变,是需要非常大的勇气和付出一些代价的。”在陈耀看来,过去中央对地方节能减排、民生等方面的考核,确实给地方转型形成了很大的压力,但是核心的问题还没有触及。

  过去中国金融市场利率长期被压低,地方政府和企业都有强烈的融资冲动。在GDP崇拜的发展模式下,地方政府积极举债进行大项目建设。特别是今年上半年,面对经济严重下滑,各地暂时将调结构、转方式的战略目标放在一边,再次高调祭出投资“杀手锏”。

  “地方上都有一种发展的紧迫感,而且比较容易操作的就是投资,因为融资成本比较低。”侯永志分析认为,尽管各地出台了很多的投资计划,但这些计划更多是一种设想,投资是要有来源的,“不管你的设想有多大,没有钱是干不成的,因为钱是关键,没有钱就没有投资。”

  抓住了金融这个核心,无疑就抓住了推动地方转型的“命门”。在采访中,很多专家均表示,新一届中央政府意图以金融之手,从源头上控制地方的投资冲动,通过市场调节让资金流向最该去的地方,推动结构调整,实现中国经济升级。

  在今年“两会”新总理上任后的首场记者会上,李克强就表示,推动经济转型要注意发挥财政、金融、价格改革的杠杆作用。此后在其他场合,又连续强调:“在存量货币较大的情况下,靠刺激政策、政府直接投资,空间已不大,必须依靠市场机制“;“要通过激活货币信贷存量,支持实体经济发展”。

  上半年来,中央出台整顿理财产品、约束平台贷款、叫停银信合作等一系列措施,旨在收缩地方融资渠道,规范地方融资行为,已经让地方投资项目落实面临很大的资金难题。紧接着6月19日,国务院又推出金融支持实体经济等十项金融新政。

  7月19日,央行取消了贷款利率下限,在很多人看来,这是政策利好。但在王小广看来,金融市场化改革,意味着融资成本要上升,“过去为什么投资 和经济高增长?很大一个原因就是资源要素成本被人为地压低了。现在金融市场化、资源价格改革,是降价还是涨价?毫无疑问是涨价的。”

  “未来金融环境是偏紧的,融资成本整体会上升,监管也会更严格。同时,财政也是偏紧的,一方面财政透明度提高;另一方面财政收入增速也会放慢,它跟经济放缓是一致的。”王小广认为,地方政府再像过去那样融资是不可能的。

  在很多专家看来,金融倒逼对地方上的影响很大,地方上的投资建设不能再铺大摊子,高增长也很难维持,必须把精力用在结构调整和转型升级上。

  “如果还是按照过去20年搞经济的办法,会面临很多困难和压力。新一届中央政府目的是想,政府主要提供公共服务,少干点市场该干的事情。这是地方政府需要适应的。”王小广告诉《决策》。

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(编辑:SN086)
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