莫让扶贫款成了“唐僧肉”
莫让扶贫款成了“唐僧肉”
文/《瞭望》新闻周刊记者
2012年，陕西省安康市旬阳县得到的上级财政扶贫资金在10亿元左右，资金涉及移民搬迁、退耕护林巩固成果项目、以工代赈项目等。旬阳县财政局副局长陈德明介绍，当年旬阳县地方财政收入仅为4亿元。显而易见，扶贫资金对当地发展意义重大。
随着我国经济发展和政府财力增强，国家拨付给各地的扶贫资金呈现逐年增多趋势。在国家扶贫工作“含金量”越来越高的同时，各地涉农和扶贫资金领域相关职务犯罪也在不断增多。
据了解，仅2012年1月至11月，我国各地检察机关查办涉农惠民领域贪污贿赂犯罪案件就达9612件，涉案人数14517人，涉案总金额27.7亿余元。
扶贫领域犯罪呈现多发态势
扶贫资金职务犯罪逐年上升的势头，在多地有所显现。
据重庆市检察院第二分院介绍，近年来该院查处的侵占移民资金、扶贫资金、征地补偿等侵农害农职务犯罪案件呈上升趋势，乡镇、村社干部“集体腐败”现象突出。其中重庆市云阳县普安乡挖出的一起干部集体腐败窝案，包括书记、乡长、副书记、副乡长、乡财政办主任等12名干部私分公款数十次，侵吞计生款、移民款、饮水工程款等上百万元。
《瞭望》新闻周刊记者从陕西省检察机关了解到，2011年以来，陕西省检察机关反贪部门共查办扶贫领域贪污贿赂等职务犯罪案件100件，查处各类犯罪嫌疑人159人。
据陕西省检察院反贪局相关负责人介绍，由于扶贫资金的特殊性，对其管理、使用须具备一定的权限，这使得作案主体主要集中在各级扶贫办领导和村干部，且大多数为窝案、串案。扶贫资金的立项、管理和使用由政府专设的部门负责，人民群众对此情况不太了解，从而导致在这一领域发生的职务犯罪案件具有较强的隐蔽性。
多种形式侵吞扶贫款
据各地检察机关调查显示，目前各地扶贫资金领域犯罪形式主要有三种：一是直接贪污私分扶贫款。如陕西省安康市平利县检察院2012年查办的一起扶贫领域职务犯罪案件，平利县广佛镇八角庙村黎某、何某、张某等3人利用职务之便，共同贪污移民搬迁款3万余元。
其次是虚报人头“吃空饷”。主要为涉案人之间或涉案人和扶贫对象之间互相勾结，利用政策漏洞虚报冒领、套取侵吞、截留私分扶贫款。如重庆市城口县明中乡双利村原村支书、村主任和村会计合伙，在退耕还林工程中虚报户头，多领了补助款12万余元。
再次是虚报项目套取资金。主要是采取虚假合同、虚假农户名册、虚报培训人数和天数、多报工程量、层层转包扶贫资金项目等方式套取扶贫资金。如陕西省商洛市商州区沙河子镇石窑子村被确定为扶贫重点村后，国家拨付了50余万元扶贫资金，由该村的党支部书记张某、村副主任党某、村文书张某某三人保管账务，三人利用职务之便，以虚增材料费、人工费支出单据入账核销的方式套取国家扶贫款3.4万元。
陕西省检察院反贪局相关负责人认为，扶贫领域职务犯罪案件频发，一个重要原因是扶贫部门的一些领导和干部将上级下拨的扶贫资金当成为自己谋私的“时机”，抱着侥幸心理，明知是违法犯罪，也要铤而走险。
除了主观方面的原因外，有的地方对扶贫资金管理不规范，对扶贫资金的申报、拨付、使用没有建立完善的制度也是重要原因。如一些上级职能部门只注重扶贫资金划拨，疏忽对资金使用和工程实施的监督，致使个别基层干部能够采取虚假合同等办法套取扶贫资金。
记者在采访中了解到，部分扶贫政策在实施过程中不透明、信息不对称，也让不法分子有机可乘。有些项目资金分配掌握在少数几个人手中，各类涉农项目资金分配政策的知情权仅限于相关部门，大部分农民对涉农和扶贫资金的种类和操作程序不了解，使得扶贫资金使用存在暗箱操作的可能。
惠民资金需加“安全锁”
针对扶贫领域犯罪频发的问题，部分基层干部和专家认为，扶贫资金涉及到群众的切身利益，此类案件的发生不仅严重影响民生工程的顺利实施，而且极易引发各种社会矛盾，甚至成为群众集体上访的导火索，给农村社会和谐稳定带来严重影响，为此应采取监督与管理并重的办法管好扶贫资金：
首先，用制度为扶贫资金加上一把“安全锁”。甘肃省通渭县财政局副局长车成全说，甘肃省自2013年将上级扶贫资金全部放入扶贫专户，对扶贫资金使用实行报账制，扶贫资金被截留、挪用的问题得到了有效遏制。
其次，加大对扶贫资金的监管力度。陕西省安康市岚皋县财政局副局长谢克斌说，应建立健全扶贫资金使用监督制约机制，充分发挥上级部门和本级检察机关、审计、财政等部门的监督作用，在扶贫资金预算、使用、结算环节认真进行监督。
再次，增加救灾扶贫款项的使用透明度。陕西省社会科学院副院长石英认为，在扶贫款使用过程中，应把扶贫资金的使用情况适当范围进行公示，便于人民群众知情和监督。同时建立扶贫资金使用报告制度和集体研究决策制度，涉及扶贫资金使用的重大事项都要经过集体讨论后向上一级主管部门及时报告，减少暗箱操作。
最后，针对扶贫领域职务犯罪易发、多发环节进行重点预防和打击。检察部门应针对扶贫资金使用较为集中的农林、民政社保、交通搬迁等领域，对职务犯罪产生的主要环节部位进行认真分析和总结，并提出有针对性的犯罪预防和打击对策，坚决遏制扶贫资金领域职务犯罪的发生。□
“中观”协作需完善
自新一轮扶贫攻坚启动以来，以部省共推为形式的跨省协调机制已经初步建立，但“中观”层面的省际交界欠发达地区之间的协调机制仍相对滞后
文/《瞭望》新闻周刊记者
集中连片扶贫攻坚，不可避免要解决跨区域协作问题。各片区涉及不同的省级行政区划，在新阶段集中连片扶贫攻坚更加突出强调区域发展理念的情况下，各片区如何统筹协调发展至关重要。
自新一轮扶贫攻坚启动以来，以部省共推为形式的跨省协调机制已经初步建立，但“中观”层面的省际交界欠发达地区之间的协调机制仍相对滞后。
有关专家认为，以集中连片扶贫为契机，各连片扶贫区应当积极探索跨省交界欠发达地区协同发展的新机制，实现优势互补共同发展。
连片扶贫急需“中观”协作
《瞭望》新闻周刊记者从国务院扶贫办了解到，目前各片区已经初步建立片区跨省协调机制，分别安排了13个中央部委担任11个片区的联系单位，承担开展调查研究、参与规划编制、加强沟通协调、下派挂职干部等具体职能，并通过部省联席会议的形式协调推进各片区相关工作。
陕西省扶贫办基础建设处处长焦国益说，跨行政区域推进连片特困扶贫开发是一个新的课题，这里面不仅要做好省际之间的协调合作，也要做好片区内各毗连区域之间的统筹发展。目前的跨省协调机制只能解决片区内规划、资金、产业扶持等“大盘子”问题，而对于跨省边界地区如何打破行政区划、资源、市场利益的条块分割，实现共同发展却还有待建立相关协作机制加以解决。
湖北省社会科学院长江流域经济研究所副所长张静认为，很多集中连片扶贫地区都是省际边界地区，如武陵山片区跨湖北、湖南、重庆、贵州四省市交界地区的71个县(市、区)，秦巴山片区涉及河南、湖北、重庆、四川、陕西、甘肃6省(市)80个县(市、区)，这些片区面积大，人口多，涉及的区县市多，协作非常重要。
张静说，更为关键的是，同一片区内许多县市均处于跨省结合部，不仅地缘相接，而且资源、环境、经济基础相近，产业结构也趋同，如果不在扶贫攻坚过程中实现协作发展，很容易形成恶性竞争和重复建设。因此跨省交界地带如何建立经济一体化协同发展的新机制，有效形成区域间的互补，是一个重要课题。
省际结合部合作潜力巨大
记者在采访中了解到，目前全国已有片区在探索跨省边界地区协调机制。
秦巴山区川陕渝三省结合部五县市正在共同谋划建立的扶贫统筹协作区，包括四川省万源市、通江县，重庆市城口县，陕西省镇巴县和紫阳县，总幅员面积1.7万多平方公里，人口超过200万。
重庆市城口县委书记裴智说，从历史上看，秦巴山区长期作为国家一级行政区划，是统一的经济发展单元，曾经创造了辉煌的发展成就。但自元、明、清推行行省制度以来，秦巴山区被分割在四川、陕西、湖北等省，经济发展的统一性随着行政分割遭到破坏，加上自然环境的限制，使其最终沦为中国最贫穷的地区之一。为加快脱贫致富步伐，秦巴地区各县市区走互利共赢之路已是必然。
受访秦巴山区基层干部认为，秦巴山区省际边界地区各市县关系密切，自然条件相似，经济往来频繁，发展水平相当，自古以来就是一个自然形成的相对统一的区域，具备合作发展的现实基础和广阔前景。
四川省万源市发改委秦中荣认为，跨区域合作的一大重点领域就是基础设施建设。以交通为例，秦巴山区五县(市)地处距离最近的达州、汉中等周边中等城市在200公里左右，距离最近的成都、重庆、西安等大城市距离500公里左右，协同合作可加快过境的铁路、高速路和高等级公路的修建，解决省际断头路问题，进一步拉近这些县市与外界距离。
四川省达州市扶贫移民局副局长刘玲说，秦巴山区各县(市)之间跨区域的产业合作也潜力巨大。由于地理环境相似，秦巴山区各地特色农产品种类相同、品质相当，具有较强的整合优势。如针对秦巴山区富硒农产品资源丰富的特点，可联合发展以茶叶为重头戏的富硒农产品产业带，采取共同规划和注册统一商标的办法，达到区域产业布局优化和品牌上档升级的效果。
重庆市城口县旅游局副局长陈宏说，秦巴山区生态旅游资源丰富，相邻的各贫困地区在历史和旅游资源上有很大相似性，可以共同打造生态旅游和红色旅游的基地。通过统一规划和布局，可以在旅游产业上进行相对差异化的发展，避免同质竞争。未来还可以针对秦巴山区位于中国版图“绿心”的特点，共同打造大巴山区国家森林公园，并以此推进各地在生态环境保护上的协作，共同打造生态屏障。
打造平台推进跨省协调
多位基层干部和专家认为，虽然各地在跨省交界欠发达地区协作方面进行了一些探索，但目前仍面临一些问题和障碍需要解决：
首先是缺乏有效的协调机制。秦巴山区结合部三省五县(市)目前都对加强协作充满兴趣，并已经召开两次合作论坛共商合作大计，但目前各项合作仅限于理论探讨阶段，且由于合作各方行政层级过低，又分别隶属不同行政区划，相互之间很难开展实质性协作。
其次是对协调合作的目标认识还相对粗浅。由于缺乏统一协调机制，一些基层干部对于协调合作的目标认识还局限于合力争取政策方面。一些干部认为合作机制就是“穷哥们”抱团要政策，各个贫困县市一起向上级争取政策和资金。
张静认为，针对目前跨省边界地区缺乏协调机制的问题，可先期建立毗邻省市县联席会议制度，以此作为区域合作的基本手段，定期研究解决相关重大问题，协调推进前期规划编制，在贸易、资金、物资、交通、人才、信息等领域进行广泛的交流与合作。
裴智等基层干部认为，为促进跨省边界贫困地区协作，国家可在各片区选择若干县(市)建立一批扶贫统筹试验区，在试验区内统筹进行特色产业、生态建设和公共服务等工作，试验区可建立常设工作机构，积极借鉴国内外成功经验，加快协商制定一套高效有序的协作机制，科学编制短、中、长期发展规划，实现合作共赢。□
