监督部门预算执行“第三只眼”
“第三只眼”紧盯政府每笔开销接待费花到哪个宾馆实时监控
广东人大预算支出联网监督系统获全国人大常委会肯定，将适时向全国推广
时隔11年之后，广东预算监督创新将再度发力，预算网络监督将由省市推动到县区。
上月，省人大常委会为此举办省人大预算支出联网监督工作培训班，全省人大、财政、审计、社保等系统上千人参加了培训，规模之大史上未有。
早在2004年，广东就在全国率先建立起了预算支出联网监督系统，随后审计、纪检监察也纳入联网，并从省级推进到市一级，系统逐渐完善。财政这个钱袋子的每一笔支出，都有“人大”、“审计”、“监察”三双眼睛同时盯死。人大在联网监督系统里能够看到财政的账本非常详细，具体可以查看到每笔支出的收款单位，以接待费为例，可以看到钱花到了哪个宾馆。
今年，三双“眼睛”同时在线盯着政府“钱袋子”的模式将推广到县、区一级。同时，省、市一级的监督正在升级。省人大预算支出联网监督系统刚刚完成了完善系统的招投标。很快，系统会增加自动分析、预警功能。这些预警功能将包括对“三公”经费、重点专项资金、债务信息等的预警。
广东的预算监督探索得到了全国人大常委会的肯定。今年5- 6月，根据中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江的指示，全国人大常委会先后派出了3个调研组到广东省实地调研财政预算支出联网监督系统建设情况，形成了《广东省人大预算支出联网监督工作调研报告》，充分肯定了广 东 的 做法。张德江在调研报告上批示：“广东省人大的经验很宝贵，要进一步完善和丰富，适时向全国介绍推广。”
今年7月，中共中央政治局委员、省委书记胡春华也对此项工作作了批示。省长朱小丹要求加快省级财政专项资金在线监督系统建设，做到各部门互联互通，形成监督合力。
现状
一年60多万笔支出 人大都看得一清二楚
人大的一大权力，是管住政府的“钱袋子”，让政府不能乱花钱。人大是如何管这个“钱袋子”的呢？过去，人大监督预算就是看账本、审议报告、表决。
在广东，除了规定动作以外，人大预算监督还要分析实时在线的几十万笔支付信息。在广州东山口中山一路64号，广东省人大常委会机关大楼，预算支出联网监督查询室，有两台82英寸液晶屏，分屏动态显示政府全口径预算支出情况。
不要小看这两个显示屏，这个系统的背后涵盖了3000多亿元的资金流动，一年60多万笔支出都能从这里看得一清二楚。
这个系统就是广东省人大预算支出联网监督系统。它涵盖了省级财政通过国库向119个省级单位和21个市121个县区财政部拨付的预算管理资金、财政代管资金、财政专户资金和其他资金。
你可以通过联网系统，查到每一笔实拨资金、直接支付资金和授权支付资金的具体情况。从2004年开始，10余年来，广东省人大常委会就坚持安排人员定期上系统查询分析，按季度、半年、年度出具查询分析报告，初步建立了查询监督的机制。
广东省人大常委会副主任陈继兴认为，加强对预算执行的监督，人大和政府的目标是一致的，都是为了提高和增强财政预算管理的科学性，保障财政资金使用的合规和绩效。“从政府及财政部门来讲，与人大联网后，有利于及时堵塞漏洞。从各预算部门单位来看，将各部门单位的预算执行情况置于人大监督之下，相当于在财政和审计监督之外，增加了‘第三只眼’，延伸了监督链条，增强了部门单位预算执行的约束力和自律性。”
个案
预算批准不到2个月 就发现7部门发生追加
不单是省一级，市一级的联网也在发挥效用。
在惠州，联网系统也帮助人大发现了医保存在的问题。近日，惠州市人大常委会有关人士介绍，去年7月，他们从系统中了解到，惠州市医疗保险收入滚存结余达56亿元，医疗保险资金沉淀较多，但是农村医疗保险参保人员住院报销比例只有75%，而城镇居民医疗保险参保人员住院报销比例达90%，两者相差了15%，基本公共服务存在明显不均的情况。
随后他们提出了尽快提高农村医保参保人员住院报销比例的建议。惠州市人社局经研究提出了农村医保参保人员每月增加缴费20元，住院报销比例从75%提高到85%的建议案，随后获得市政府批准。
中山也有类似的案例。中山市人大常委会有关人士介绍，系统联网增强了部门预算执行的约束力。如前年3月中旬，距离中山市人代会批准预算后不到2个月的时间，中山市人大预算工委从预算监督网查询发现，已经有7个部门发生了预算追加。“我们报请常委会领导同意，通过有关材料向市政府反映并提出了上半年原则上不能追加预算的意见并得到了落实。”
后来，中山市政府出台了《关于进一步加强部门预算管理的意见》和《中山市级财政支出预算追加联审试行办法》两个文件，明确了预算追加的程序和后续管理。
这些案例都说明，财政支出情况在人大监督的视野之下，增加了预算约束力，减少支出的随意性，也容易发现预算安排中存在的不合理的问题。
未来
“三公”超预算支出 系统将自动预警
专家分析，目前，省人大预算支出联网监督系统是建立在财政国库集中支付系统之上，有财政管理的特点。人大监督有自身的特点和需求，联网监督系统还存在亟待完善的地方。比如现在只能看到预算执行的情况，但是没有办法看到与预算的对比。也就是说，你看到了他付了多少钱，但是没办法实时看到它原本的预算安排是多少。所以发现问题还比较难。
省人大常委会副主任陈继兴表示，系统升级亟待解决的是利用软件系统提取有关数据，使资金拨付与预算项目一一对应，预算数与执行数自动生成对比结果。如有问题，系统可自动预警，查询人员针对系统预警及时跟踪，提出处理意见，提高监督实效。
同时，系统要覆盖同级政府全口径预算安排、申报、审批、支付的全过程。联网监督不仅仅要和财政国库集中支付管理模块联网，还要与预算指标管理、部门预算管理、政府债务管理、专项资金管理等预算管理模块联网。
他还提出，未来在条件成熟的情况下，将考虑把联网监督的范围扩大到国资、税务、国库等部门，将全口径预算收入和支出均纳入联网监督工作的范围，更好地为人大常委会审查批准预决算、监督预算执行提供数据保障。
目前广东省人大常委会拟对联网监督系统进行升级完善。该项目刚刚完成了招投标，升级后联网监督系统将设置主要指标的预警功能。比如，建立预算支出执行预警功能，如果预算执行进度慢于时间进度的30%或者实际执行中超预算支出就会亮红灯“报警”。又如，一般性转移支付在预算批准后超过30日才下达的，系统就会报警。
联网监督系统还将对“三公”经费超预算支出或者超过上一年同期支出等情况进行预警。并可以对各部门“三公经费”支出进行跟踪监督，通过分析部门支出的绝对数额增减变化、不同部门间人均支出的比较等，也能在一定程度上对部门“三公经费”支出的合理性作出判断。
问题
县区人大人手不足谁来实时查询监督？
与此同时，也应该看到，广东的探索仍然存在不少亟待完善的地方。
现在县、区一级政府的预算支出系统还极少与本级人大、审计、监察联网。要推动全省121个县、市、区实现钱袋子被同级人大、审计、监察三家盯着也不是一个小工程。
也有一些县区实现了联网。茂名市人大财经工委办公室主任黄志强介绍，茂名市一级的监督联网于2007年建成，县区一级在2010年也实现了联网。但联网的同时，仍然存在用得少、不会用等问题。基层还存在缺少人手对系统进行查询分析，没有达到预期的效果。
省人大常委会副主任陈继兴到基层调研，了解到一些地方领导干部对开展预算支出联网监督工作存在畏难情绪。其中之一是认为人手不多，技术力量不足，而且系统也还不具备自动统计分析预警的功能，担心工作不好开展。
陈继兴表示，改革开放已经进入了深水区，不能因为有困难就退缩。省人大常委会预算工委的工作人手也较为紧张，从2005年开始一直坚持安排人员定期上网查询分析，按季度、半年、年度出具查询分析报告，初步建立起了查询监督的长效机制。广州、珠海、惠州等市的相关人手也一样少，但工作坚持下来也做得比较出色。他建议各市要多作借鉴。
系统数据会不会外泄？财政资金会不会被盗？
财政系统也有人提出了对安全性的顾虑。认为这个联网监督系统信息安全保密压力较大，担心系统的数据外泄，还有人担心存在财政资金被盗取的安全隐患。
对此，陈继兴表示，系统风险是可以防范的。以省级联网监督系统为例，采用了省电子政务平台的光纤专线，实现省人大对省财政厅网络前置服务器的单点链接，保障网络链接的安全性。同时严格执行联网查询保密工作制度，保障网络运用的安全性。财政部门通过预算支出监督系统提供的数据，不是涉密数据，系统反映的也只是每一项资金支出的预算执行结果。
茂名市人大财经工委办公室主任黄志强表示，他们打算增加市一级的预警功能，方案已经报市委了。由于财政系统不能满足人大的一些需求，他们决定委托一个公司开发软件。
省人大常委会预算工委副主任郑亚吉：
监督部门预算执行“第三只眼”更有效了
省人大预算支出联网监督系统有没有起到实际作用？日前南都记者专门采访了省人大常委会预算工委副主任郑亚吉。
南都：省人大预算支出联网监督系统有何意义？
郑亚吉：我认为首先它创新了人大监督手段。利用现代信息科技手段，建立预算支出联网监督系统，使得人大对预算执行的监督发生了几大转变。从周期性的报表审阅转变为实时性的电子信息审阅。由对支出结果的概括性审核监督转变为多层次、多环节全方位监督。由事后监督转变为事前、事中、事后监督相结合的全过程监督。有利于解决预算执行监督信息不对称的问题，等等。
南都：这个系统能不能起到反腐败的作用？
郑亚吉：首先是起到震慑作用。通过联网监督系统实现了人大、审计、纪检部门在线查询监督财政预算资金的每一笔支出，为部门预算执行监督增加了“第三只眼”，对财政资金的安排和部门如何使用资金都起到了警示作用，一定程度上发挥着预防腐败的功效。广东省地级以上市纪委已经将财政预算支出联网监督工作纳入到惩治和预防腐败体系建设中。
南都：据我们了解，人大的系统能看到财政的数据并不是完全的数据。有专家提出，联网中最难的是获取完整的数据。这10多年来，你们想从财政部门获取数据是不是也存在一定的困难？
郑亚吉：省长朱小丹明确要求各级政府要积极接受监督，推动“钱袋子”在阳光下运行。省政府还把推进实时在线财政预算执行监督系统写入了深化预算管理制度改革的实施意见文件中。广东在打造“阳光财政”、“玻璃钱柜”方面还是走在前列的。
联网对于人大来说更重要的是大数据可以“为我所用”，也让人大的监督更有依据。比如我们可以就人大代表重点关注或社会关切的重大资金、重点项目进行具体分析，加强监督。在监督工作中，很难指望被监督对象主动把问题提出来。我们在联网过程中，更多的是不停敦促和推动信息公开，同时获取更多的数据。
南都：对推进此项工作县区人大存在人手短缺的问题，怎么解决？
郑亚吉：县区人大财经委的多有两三人，少的只有1个人，若要加强预算在线监督，确实人力有限。但是我们首先要推动县区把平台搭建起来，及时掌握数据资料。至于分析、监督工作量的大与小则根据各地条件而定，当然也希望各级人大增强这项工作的人员配备。
观察
不仅要告诉我花了多少亿
还要告诉我每分钱花到了哪里
11年前，广东已先人一步开始了人大联网实时监督政府预算，历时十余年才把这个钱袋子的每一笔支出的流动置于人大、审计、监察三位监督者的眼皮底下。
一名在预算监督岗位工作多年的人士说，10年前，每年的省人代会上，代表看到的预算报告以及附件只有薄薄几页纸。广东省九届人大一次会议召开时，提供给代表审议的预算草案还是3页纸。到了十届人大二次会议时，预算草案列出了115个省级部门预算，3页纸变成了一本厚3厘米、重1.5公斤的书。2008年，预算草案变成了电子书，全部上网供代表查询。但要做到“看好每一分钱”，并不是件容易的事情，在厚厚的报告、专业的表述、复杂的图表、纷繁的数据面前，预算审查对代表来说仍然是一个难题。
这些年来，省人大一直坚持不懈在推动预算的细化。细化的意思就是，不仅仅告诉我，这个工程投入多少个亿，还要告诉我每一分钱花到哪里去。
这其中就有省人大预算支出联网监督系统的功劳。因为人大在联网监督系统里能够看到财政自身的账本非常详细，具体可以查看到每笔支出的收款单位，以接待费为例，可以看到钱花到了哪个宾馆。正是因为“知彼”，所以推动起来更为有力。
10多年来，这种博弈的结果就是人大看到越来越多的数据，在人代会上代表能看到的财政预算账本越来越厚，看到更细的资金安排，才能提出意见。否则代表看到的只是笼统的预算安排，就难以发挥监督效用。
“如今，联网监督系统里预算编制实现由类到款，即便没有财务知识的代表也能看得懂。比如，通过联网监督系统可以发现某个项目上半年的进度执行有问题，如果下半年报预算时还和上半年一样，我们就可以向这个部门提出疑问。”连任四届广东省人大代表、三届省人大财经委员会委员的辛瀑说。
除了广东，四川、湖北、黑龙江、辽宁等省级人大常委会也在开展财政预算联网监督工作。广东要成为全国的样本，探索就要往深水区走。
这项逐渐推广至基层并且提升监督深度的工作显然并不是一件容易的事情，人手与编制就是一大问题。然而人大监督是宪法、法律赋予人大的职权，也是人大必须履行的职责。群众也在期待人大在钱袋子的监督上发力。在新形势下，与时俱进推动地方人大监督工作也需要创新，也需要人大有所作为。
在今年的预算支出联网监督工作理论与实践专题座谈会上，广东省人大常委会主任黄龙云指出，预算监督工作要与信息化发展同步，适应时代和社会发展趋势，推动财政预算支出联网监督平台功能的不断完善，综合监督职能的不断拓展，在联网监督中建立预警机制，要注重规范并建立长效机制，规范线上数据与线下问题的分析与研判，高标准做好预算支出联网监督系统线上线下的有关工作，进一步提高监督水平。
采写：南都记者 薛冰妮 实习生 赵毅鹏 通讯员 任宣
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