中国新闻周刊》：农村免费义务教育初现时间表

　　【龙虎网讯】修改后的《义务教育法》有望在明年获得全国人大通过，“十一五规划”最迟在今年年底出台。也就是说，农村义务教育免费的时间表很快将见分晓。

　　“十一五”期间，农村义务教育将全面免费。教育部副部长张保庆于8月29日宣布的这一消息让社会各界为之一振。

　　长期以来，中国的义务教育只是免除了“学费”这一项，在“一费制”的名目下，学杂费和书本费仍然需要家长承担；在一些寄宿制学校，家长还需承担寄宿费。这笔费用和农业税、医疗支出一起，构成了农民的“三大负担”。

　　继各省提前落实中央政策纷纷免除农业税后(至今已有27个盛市、自治区免除了农业税)，8月初中央又决定加快建立农村新型合作医疗制度，中央财政负担比例翻了一番。加之这次有待落实的“教育行动”，农民的“三大负担”开始得到实质性的缓解。

　　免费试点已有先行者

　　今年3月5日，国务院总理温家宝在做政府工作报告时承诺，到2007年要普及“两免一补”(免学杂费、书本费，补助寄宿费)，全部解决贫困地区孩子的义务教育问题(共592个县)。如果张保庆关于农村义务教育全免费的说法得到落实，免费义务教育的覆盖面将扩大2倍以上(全国共1800个县)。

　　但据本刊向教育部的一位官员了解：教育部并无农村义务教育“全面免费”政策的决定权，因为涉及到财政等诸多部门，非党中央、国务院不能决定。

　　此前，教育部新闻发言人、办公厅副主任王旭明已经告诉本刊，8月底将有以助学贷款为主的“一揽子”政策出台。但其中没有提及农村义务教育免费。

　　“《义务教育法》正在修改之中，‘十一五规划’也没有最后出台，它们都将明确农村义务教育免费以及如何免的问题，所以现在还给不出一个具体的时间表”。教育部财务司综合处处长胡延品说。

　　据本刊了解，修改后的《义务教育法》有望在明年获得全国人大通过，“十一五规划”最迟也要在今年年底出台。也就是说，农村义务教育免费的时间表很快将见分晓。

　　在中央统一政策未出之前，和此前引起广泛关注的医改相同，不少地方已开始“先行”。据本刊不完全统计，今年以来，已有海南、广东、四川成都、山东东营等地试行各种形式的义务教育免费。其中，广东的力度最大。广东省委、省政府日前决定，从今年秋季入学开始，在全省16个扶贫开发重点县的农村开展免费义务教育试点，2006年秋季起逐步推广，2008年秋季在全省农村全面实施免费义务教育。

　　但由点到面，即由地方试行到全国推广，仍有很长的路。而实现这一目标，要解决的核心问题是各级财政负担比例问题。

　　可以寄望的是，这一进程或许不会太长，因为在农业税和农村合作医疗问题上已有先例，它们的实施均快于预计的时间表。

　　此前，全面免除农业税的脚步比计划提前了两年；医改大讨论中，农村新型合作医疗重建被提速。这些，都是由部分地区先行，继而由中央统一部署推广到全国。按照这个逻辑，农村义务教育全面免费的步伐或许会加快。

　　中央酝酿化解财政分担难题

　　“农村义务教育免费,中央将支出多少还没有计算”，教育部财务司综合处处长胡延品说，“财政分担比例就更为复杂”。

　　对于财政分担，目前的3种意见分别是：按项目分担、按比例分担和逐级转移支付。

　　按项目分担是指，基建经费和教育事业费分别由中央财政和地方财政负责。而要清晰地测定五级政府的分担比例，“是最难的一部分，需要极为复杂的计算，各地区差异很大，中央如何补、地方如何配套都不好确定”，北京师范大学教育经济学院副院长王善迈说。

　　另据本刊了解，财政部的一个课题组正在按照国务院要求，就义务教育中中央和地方的财政分担比例进行研究，但方案迟迟未出。

　　在一份今年3月已经递交教育部并在不断修改的方案中，“药方”变成了逐级转移支付。方案起草者称，这一方案考虑到了中国行政区间财政纵向和横向不均衡的问题，无须复杂计算，以县为单位，义务教育经费缺口由上级财政通过逐级(市、盛中央)转移支付填平补齐。

　　这一缺口，也是农业税在全国绝大多数地区取消之后所带来的新问题，地方财政收入减少后，给一些地方，尤其是较贫穷的地区带来了压力(当然也可能影响到教育经费)，亟需新的来源。“转移支付总是差那么一点点，其中就包括了教育经费；这一问题，在西部地区尤为明显”。国务院发展研究中心一位研究者说。

　　可资为证的是，此前安徽省宣城市委书记方宁也曾对本刊说，宣城每年因农业税减收1.8亿，中央转移支付补回1.6亿，尚余2000万的缺口。

　　权威人士透露，正基于此，温家宝总理才在政府工作报告中做出承诺，中央开始酝酿对农村义务教育全面免费。在重构中国义务教育财政制度这一大框架下，目前对农村义务教育的“两免一补”只是其中的前两个环节。后续工作还包括：制定义务教育最低保障线、界定各级政府的财政责任、完善义务教育财政转移支付制度、建立均等化拨款制度和建立并完善义务教育经费的监督管理制度。

　　“全面免费只是降低了门槛，让每一个孩子都能进来读书”，教育部发展研究中心专家咨询委员会副主任蔡克勇说，“然后再解决深层次问题”。

　　他所说的“深层次问题”，除了包括上述的“后续工作”，还有对农村义务教育的基础投资和教师队伍的稳定。农村学生人均教育经费不如城市，农村义务教育的基础投资和教师工资亦然。

　　公共财政转型只是开头

　　在深层次矛盾尚未解决之际，中央以加大中央支出这一方式来暂时缓解矛盾。2004年，中央用于三农问题的财政支出达2626亿元，增长22.5%。“类似的增长，上世纪末就开始了”，香港中文大学教授王绍光说，“我们只要看看公共财政支出的比例就知道了，这两年的速度更快了”。

　　在《2006～2020教育纲要》草稿中，教育投入占GDP的比重已经有所规划，2010年为4%，2020年为5%，而目前(2004年)仅为3%。

　　问题是，5%这一指标曾在多年前被规划为2000年教育投入占的GDP比重，但这一目标不仅没有实现，教育投入占GDP的比重反而在近些年呈下降趋势，这一比重在2003年为3.28%，2002年为3.41%。

　　“财政连年增收，而增收的那部分总是没有教育的份”，蔡克勇说。专家们的担心是，前述“后续工作”如果不抓紧落实，则2000年的“镜中花”可能演变为2020年的“水中月”。而所谓公共财政刚刚迈出的几小步，比如农村新型合作医疗、义务教育免费等，也可能重走回头路。