编者按  

　　经过地方试点探索，排污权有偿使用和交易，并不是新鲜概念。但缺乏国家层面的系统政策安排，地方操作一直处于示范阶段，难以大规模开展。

　　相比行政手段，市场机制更加有效率，对此已形成共识。但市场机制的设计，是一个“技术活”，包括定价、交易规则与程序、监管、政府角色定位等一系列法规和政策安排。更重要的还有，排污数据的真实性和完备性。而这一切，考量着决策者们的智慧。

　　本期专题从记者、学者、地方操作者等多维角度，聚焦排污权交易话题。把脉“十一五”期间排污权交易实施缓慢原因、缕析两部委酝酿的国家政策内涵、展现地方试点经验与困境。

　　本报记者 王尔德 北京报道

　　在地方试点2年后，排污权有偿使用及交易有望全面铺开。

　　本报记者独家获悉，由环保部和财政部联合起草的《关于加快推进排污权有偿使用和排污交易工作的指导意见》(以下简称《意见》)，正在紧锣密鼓地推进中。本报独家获得《意见》征求意见稿的第六稿，共35条。据悉，该《意见》曾多次面向试点省份和相关专家征求意见，并先后修改八稿，终稿共31条。

　　据本报记者获悉，2009年3月环保部和财政部正式开始了《意见》的制定工作。在今年6月22日，环境保护部张力军副部长主持专题会，讨论通过《关于加快推进排污权有偿使用和排污交易工作的指导意见》。

　　据本报记者获悉，《指导意见》从政策的总体要求、中央和地方的分工、指标分配与管理、有偿使用定价和交易程序、交易管理机构的监管、实施保障措施等方面进行了系统设计，明确了我国下一步开展排污权交易的总体政策安排。

　　据知情人士透露，《指导意见》有望在年内正式发布。

　　“尽管排污权交易此前曾多次写进政府文件，如果《意见》能通过的话，它将成为第一份专门针对排污权交易的国家层面政策安排，其影响不可估量。”一位地方排污权交易中心的负责人对本报表示。

　　业内专家对本报记者表示，由于目前排污方面的基础数据匮乏，该份文件定位仅在“指导意见”上，即多为原则性表述，缺乏操作细则，且没有对地方试点中遇到的问题和困惑给出明确的政策安排，更多的还是让地方进一步探索。

　　中央和地方分工范围厘定

　　据本报记者了解，环保部和财政部目前确立了江苏、浙江、湖北、湖南、天津和山西共计6个排污权交易试点。同时，上海、辽宁、贵阳、唐山、广东、北京和贵阳等地都已自主开展排污权交易。

　　由于排污权有偿使用和交易涉及的污染物具有复杂性，即种类多，如包括二氧化硫、化学需氧量等多种大气或水污染物，涉及电力、钢铁、化工等多行业，且出现跨界问题。因此，很多交易很难在一个地方区域内解决。那么，哪些交易需在国家层面进行？哪些可以让地方探索？

　　对此，《意见》给出了厘定。即《意见》显示，在中央层面，国家重点组织实施跨区域、远距离输送的火电行业(含热电联产企业与企业自备电厂)等高架源主要大气污染物和跨省界流域主要污染物排污权有偿使用与排污交易试点工作。

　　同时，国家层面的任务，还包括“对主要污染物排污权有偿使用与交易工作进行技术指导。”

　　留给地方政府的任务，《意见》也给出了相关分工。即在省级政府层面，负责组织实施重点污染源的主要水污染物和钢铁、有色、建材、化工等“两高一资”行业的主要大气污染物排污权有偿使用与排污交易试点工作；

　　而对于其他行业和企业的排污权有偿使用与排污交易试点，由地市级政府组织实施。

　　“县(区)级政府不单独组织实施排污交易试点工作。”《意见》中显示。

　　此外，无论是在中央层面还是地方层面，由于农业面源和大气流动污染源在排放数据的测算和管理方面，存在着很多难处，该意见暂时未将其纳入交易范围。

　　“这种明确的分工，有利于解决目前各地排污权交易中抢占山头的现象，从而规范交易市场。”一位不愿透露姓名的专家指出，尤其是排污权交易中心的建设中，其可能存在的重复建设有望解决。

　　针对不少地方的排污交易管理中心，对排污交易收取的管理费不统一的情况，该意见对此做了明确规定，即排污交易管理中心对单笔交易收取的管理费，不得超过交易金额2%(目前部分试点地区收取的管理费上限为交易金额的5%。)

　　排污权有偿使用定音

　　《意见》以13条的篇幅，详细搭建了排污权交易的一、二级市场的基本框架。

　　首先，在排污权交易的一级市场，即排污权有偿使用环节，《意见》明确指出，无论是对现有排污单位和新、扩和改建项目(以下简称“新排污单位”)，都采取有偿原则。

　　对现有排污单位来说，企业需按当地政府下达的总量指标分配量购买污染物排放指标，指标购买时限应与总量控制计划规定的年限相一致。

　　对新建项目，《意见》给出了时限和环评“门槛”，即2010年包括已试点省份在内的新排污单位来说，都必须通过交易获得按照环境影响评价报告数据核定的排污权数量后，才可能获得环境影响评价的批复文件；建设项目在同时验收时，其验收数据大于已获得排污权数据时，必须获得足够的排污权数量后才可通过验收并开工。

　　推行有偿使用制度最为敏感的部分即定价机制。《意见》表示，应参考当地污染治理的平均水平、环境容量资源的稀缺性、环境资源的供求关系、排放指标的时限以及当地经济发展水平等综合因素，由当地省环保厅和财政厅共同制定，并报环保部和财政部。

　　而对交易环节即二级市场上的定价，《意见》第24条只是提出了原则性意见，即交易双方应在自愿、公平、利于环境质量改善和环境资源优化配置的原则下进行，交易价格在交易初期，应由省环保厅制定政府指导价，但从长期来看应由交易双方参考污染物削减成本和市场供需情况自行商定。

　　对新老企业要不要在价格上区别对待？尽管该指导意见第6条提到要对现有排污单位和新排污单位的有偿使用要进行区别对待，但至于如何区别对待，该指导意见并无具体说明。

　　值得注意的是，该《意见》考虑到了有偿使用与排污收费政策的衔接，即规定企业在支付有偿使用费之外，并不能免除排污费，仍应按照其真实排放量缴纳排污费。