破解卖家惜卖难题？

　　就排污权交易的二级市场，《意见》对交易主体、范围、价格确定和拍卖机制等方面都做出了详细的规定。

　　就交易主体而言，该意见规定了卖方主要有三类：通过工程减排、结构减排、管理减排等削减措施减排后，经相应环境保护行政主管部门审核认定拥有富余排放指标的排污单位；经过政府授权的负责排污交易及储备的管理机构；其它拥有排放指标的单位。

　　相比卖方主体，《意见》并没有规定买方的主体资格。

　　“除了新增排放单位，我们的交易能否像美国排污交易那样，不排放污染物的NGO和自然人，也可以为了支持减排来出资购买污染物指标呢？”很多学者在接受记者采访时指出。

　　记者了解到，作为试点省份之一的湖南省率先一步，在其10月1日即将施行的《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易管理暂行办法》中规定，支持污染减排出资购买主要污染物排污权的民间团体等也可以作为买方。

　　在交易范围上，《意见》指出，原则上尽可能在同一辖区或同一流域范围内进行，也支持跨流域、跨区域的交易。但后一种交易形式，需要在多个部门的协调下才能完成。

　　即首先需经买卖双方所在地环境保护行政主管部门预审同意，并经上级环境保护行政主管部门审核确认后方可进行；在交易完成后，由上级环境保护行政主管部门调整交易双方所在地总量指标及买卖双方的排放指标。

　　“尽管规定了跨区域和跨流域的交易，但短期内很难开展。我们开展排污交易这么多年，但目前为止，跨地区的二氧化硫排污权交易仅1例，跨流域的COD交易似乎还没发生过。”清华大学法学院副教授邓海峰对本报记者表示。

　　为了破解卖家惜卖、有价无市的普遍难题，该意见提出了两个解决办法。

　　一是预留指标的机制拍卖机制。在排污交易实施初期，省级以上政府可预留部分指标进行拍卖，以启动排污交易市场。

　　对此有学者提醒，尽管公开拍卖这种形式得到了美国酸雨计划的实践支撑，其弊端也非常明显，“缺乏对污染控制方向和污染控制技术的引导，完全由经济实力来决定，可能会给一些污染大户带来方便”。因此，只能作为一种补充形式存在。

　　办法之二是，回购企业闲置的排污权，弥补预留指标的不足，作为公共资源以激活市场交易。《意见》第17条规定，“企业自购买排放指标后三年内仍没有开工建设的，政府有权按不高于其购买价收回排放指标。”

　　尽管《意见》并未说明其具体用途，但根据国内某些先行试点的做法，通常政府回购的这一部分闲置指标，都用来激活二级市场。

　　最后，《意见》也考虑到了交易之后的监管问题，加大了对超排企业的惩罚力度。即假如企业在完成排污权交易后，出现超标排放的情况，其将面临严重的惩罚措施，必须按至少3倍于有偿使用价格进行惩罚性购买，一旦超标50%及以上的，在惩罚性购买之外，还需接受其他的处罚。

　　“总量控制”内涵模糊

　　“这份文件从功能上来看，整体是扫盲性质的，其规定的内容并无太多明显突破，不能扫除排污权交易缓行存在的很多障碍。”厦门大学中国能源研究中心主任林伯强对记者表示。

　　最为明显的是，该《意见》尽管提供了一个排污权交易的制度设计，但对作为排污权交易基础的总量控制却着墨不多，只有三条。其中，对总量的确定这一关键问题没有给出指引。

　　根据环境科学的实践，总量控制中的“总量”可分为“环境容量总量”和“目标容量”。前者是指某一地区范围根据区域环境质量目标，确定最大限度地接纳某种污染物的能力；后者是指某一地区范围内某种污染物的排放总量。

　　当一个地区的目标总量高于环境容量总量时，“单纯靠开展排污权交易，很难实现环境质量改善的目标，更多地应该去借助行政的力量。”清华大学法学院副教授邓海峰对记者表示。

　　他认为，只有在目标容量等于或者低于环境容量总量的情况下，开展排污权交易才能有利于区域的环境质量改善。对此有不愿透露姓名的地方排污权交易中心负责人对记者表示，“可能环保部也考虑到了这个问题，故意做了模糊处理。”

　　记者了解到，由于容量总量数据的缺失，可行的办法还是靠试点地区在以目标容量为主，参考环境总量的数据。“但从长远来看，应该以环境容量总量作为基础，这样更为科学。”邓海峰表示。

　　事实上，无论是环境容量总量还是目标容量，核心点在于相关的数据管理制度。邓海峰认为，目前的污染物的总量指标，都是由各地汇总报告至环保部的，这些数据本身的可信度比较低，“我建议保部将各地的环境监测中心，垂直管理起来，以此来保证数据的真实和精确。”

　　除了总量的确定，很多试点对排污权属性的困惑，即“到底是可以交易的民事权利还是不能交易的行政许可？”《意见》也未能给出答案。“这一问题需要尽快明确，但环保部和财政部没有这样的立法权限。”林伯强表示。

　　此外，该指导意见也未能给出一个长期的主要污染物总量控制目标和计划，企业对自己的排污权家底不清不楚，由惜售导致的市场不活跃状况难以彻底改善。

　　对此，显然一个指导意见不能解决，还需要出台配套政策。本报记者获悉，相关政策的制定也在酝酿中。即环保部与财政部将在《意见》框架下，下一步的工作重点是，研究出台《火电行业主要大气污染物排污权有偿使用与排污交易管理办法》和《主要水污染物排污权有偿使用与交易技术指南》。这两份配套政策有望对排污权交易操作细节给出指引。

　　链接：《关于开展排污权有偿使用与排污交易工作的指导意见(征求意见稿)》内容摘选

　　四项基本原则：坚持分步实施、循序渐进，逐步扩大试点范围和污染物种类；坚持分级管理、国家、省、市(地)各级环保、财政部门各负其责，有效管理试点工作；坚持分类指导、区别对待，对现有排污单位和新、扩、改建项目在排污权有偿使用上实行差别对待；坚持政府调控与市场调节相结合，建立政府主导的一级分配市场和企业主导的二级交易市场。

　　指标分配方法：主要污染物排放总量指标分配每五年进行一次分配。环保部根据国家主要污染物排放总量控制要求，确定各省(区、市)主要污染物总量控制目标和火电行业主要大气污染物排放总量控制目标，制定全国统一的火电行业主要大气污染物排放指标分配方法。省级环境保护行政主管部门根据国家下达的总量控制目标，将指标分配到污染源。

　　指标量核定：新、扩、改建的建设项目，其试运行期间购买的污染物排放指标量，不得小于环境影响评价报告核定量；建设项目“三同时”验收后，其购买的排放指标量应不低于建设项目开工核定的负荷量，购买的指标时限为企业验收年到总量控制计划规定的年限期末。

　　交易范围：原则上，排污交易主体尽可能在同一辖区或同一流域范围内进行。跨流域、跨区域的交易，需经出让方与受让方所在地环境保护行政主管部门预审同意，并经上级环境保护行政主管部门审核确认后方可进行。

　　排污权有偿使用价格：省级环境保护行政主管部门会同财政等部门共同负责排污权有偿使用价格的制定。有偿使用的价格应参考当地污染治理平均成本、环境容量资源的稀缺性、环境资源供求关系、排放指标的时限以及当地经济发展水平等综合因素。

　　交易价格：交易价格由交易双方参考污染物削减成本和市场供需情况自行确定。交易初期，环境保护行政管理部门应制定市场交易的指导价格。

　　对违法企业的处罚：对超过所持有排放指标排放污染物的，超排指标按至少3倍于有偿使用价格进行惩罚性购买；超出排放指标50%及以上的，在惩罚性购买的基础上按有关规定进行处罚。

　　构建排污交易管理平台权限：环境保护部负责全国火电行业等高架源主要大气污染物排污权有偿使用与交易工作，建立全国火电行业等高架源排污交易管理平台；2010年底前，国家第一批试点省份建立辖区内统一的省级排污交易管理平台，负责辖区内除火电厂等高架污染源外所有国控、省控重点污染源的交易管理工作；市级环境保护行政主管部门，可在省级交易管理平台框架下，建立市级交易管理平台；县(区)不再允许建设交易管理平台。

　　支持排污交易管理机构的政策：试点省市可成立省级排污交易管理中心，交易机构可对单笔交易收取不超过交易金额2%的交易管理费。交易机构自建立起5年内可享受免税政策。

　　排污权有偿使用费的使用管理办法：排污权有偿使用费纳入各级财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，由财政部门制定资金使用具体管理办法。有偿使用资金主要用于污染物减排设施建设、污染源在线监控设施建设、排污交易管理平台建设、排放指标回购，以及排污交易管理机构的日常运行等。

　　与排污费的关系：排污费应按照排污单位实际污染物排放量进行征收。对于有偿使用排放指标的排污单位，不免除其按规定缴纳排污费的义务。