坎昆无秘密

　　《京都议定书》尚未死亡，但其前景难测。可以肯定的是，中国在未来气候谈判中面临的压力会越来越大。

　　《新世纪》周刊记者 曹海丽 发自墨西哥坎昆

　　和一年前寒冷、喧嚣、混乱的哥本哈根气候大会相比，在南美度假胜地墨西哥坎昆举行的会议似乎是另一个世界—阳光、海滩、度假酒店、现场拉丁音乐表演，看似平静、温和的谈判现场，以及很低的期望值。

　　当地时间12月10日(北京时间12月11日)是坎昆气候大会的闭幕日。会议未能达成包括发达国家减排义务的具有法律约束力的全面协议，本在预期之中。值得庆幸的是，《联合国气候变化框架公约》(下称《公约》)这一多边机制的谈判进程得以继续。

　　问题是，如何继续推进？对中国来说，潜在的影响又是什么？

　　《京都议定书》存亡

　　“大家都说，让日本人开口是很困难的一件事；让印度人闭嘴也是很困难的一件事。现在倒过来了。”印度环境部长杰拉姆·拉梅什打趣说。

　　坎昆气候大会于当地时间11月29日开幕。当天，日本爆出最大冷门，宣称“不管在什么情况下，日本都绝对不会在《京都议定书》的第二阶段承诺任何减排目标”。

　　日本这一立场由来已久，只是以前从未做过“出头鸟”而已。此外，至少还有另外三个国家——加拿大、澳大利亚、俄罗斯，与日本同处一个阵营。

　　日本的主要理由是：目前议定书的强制减排法律义务只涉及总计占全球排放量27%的国家，两大温室气体排放国家—美国和中国都未被覆盖。

　　美国在2001年退出《京都议定书》，从此成为气候谈判最大的一个障碍。而中国是发展中国家，尚未承诺温室气体排放绝对数量减少的目标。

　　根据2007年巴厘岛气候大会的授权，气候谈判是“双轨”并进：既推进《京都议定书》第二承诺期，即2012年至2020年的减排谈判；也推进不具法律约束力的《公约》长期合作行动(LCA)谈判。前者旨在促使当下惟一具有法律约束力的国际气候协议《京都议定书》继续生效，后者重在促使身为《公约》缔约方的美国，采取和其他发达国家“可比”的减排目标和措施。

　　由于美国缺席，很多发达经济体对《京都议定书》的积极性都不高。他们希望长期合作行动也成为有法律约束力的协议，或者干脆另起炉灶，谈判出单一的国际气候协议。

　　对中国来说，坚持“双轨”谈判，不仅体现发达国家与发展中国家“共同但有区别责任”的原则，同时也有现实考虑。因为中国对国内二氧化碳排放何时达到峰值尚无把握，担心过早承诺会使经济发展受到极大限制。

　　一些发达国家尽管在《京都议定书》做出了第一承诺期，即2008年至2012年内的量化减排承诺，却很可能无法兑现，目前也缺乏追责机制。世界资源研究所中国首席代表邹骥说，中国考虑的不仅在于是否设置目标，而且包括能否完成以及能否持续完成目标。

　　哥本哈根会议之前，中国政府公布了自己的目标：到2020年，在2005年的基础上，单位GDP碳排放强度降低40%-45%。这属于相对减排目标，碳排放的绝对数量仍会增加。

　　国家发改委副主任、中国气候谈判代表团团长解振华一再对外解释，这个目标在国内是有法律约束力的，而且中国将争取尽早达到排放峰值，但“绝对不会接受超出要求一个发展中家应该做的”。

　　作为谈判筹码，美国打出了减排透明度牌，要求以中国、印度为首的新兴发展中国家做出让步—除了国际资金支持的项目，由国内资金支持的自愿减排行动也要接受国际核查，或者说更严格的“国际磋商和分析”。

　　拉梅什在坎昆会议前提出了关于国际磋商和分析的十点提议，其中包括温室气体排放量超过世界排放总量1%的国家，每两至三年进行一次国际磋商和分析。他告诉本刊记者，印度虽然和中国被相提并论，但无论从排放总量还是人均排放量来说都远小于中国，透明度问题说到底是中美两国谈判胶着的重点，自己这样做主要是为了把美国和中国“拉到一起”。

　　中国方面则公开表示，只要遵循非侵犯主权、非惩罚性等基本原则，“愿意在透明度问题上保持灵活”。最终，拉梅什以占比1%作为分界线的提议没有写入正式文件。

　　不过，透明度等方面的进展，依然没有解决日本等国提出的问题：并未在《京都议定书》中承诺绝对减排的排放大国，是否需要、从何时开始、以何种方式纳入有法律约束力的协议框架？

　　即使是决定支持《京都议定书》第二承诺期的欧盟，也希望看到中美所在的《公约》长期合作行动“法律化”。

　　当地时间12月8日晚上，印度代表团中有人向媒体“泄露”了一份由欧盟和小岛国联盟联合起草的“秘密文件”。

　　次日，该文件在英国《卫报》和《印度时报》上刊登，它提议生成一个发达国家和发展中国家都在内的新的国际协议。《卫报》还暗示，该提议或将终结《京都议定书》，并且已经惹恼了部分发展中国家。

　　欧盟谈判代表团团长、原丹麦气候与能源部长康妮·赫泽高有些激动地对本刊记者说，根本不存在什么“秘密文件”，一切都是公开的，提议早在一个星期前就拿出来了，“我们当然希望看到主要的排放国都能在一个有法律约束力的协议中。”

　　坎昆会议结束，《京都议定书》尚未死亡，但其前景难测。可以肯定的是，中国在未来气候谈判中面临的压力会越来越大。

　　可能的谈判图景

　　此次坎昆谈判，各国仅在一些谈判议题上取得了有限成果。但国际气候谈判最核心的议题——2012年之后具有法律约束力的量化碳减排义务，几乎停滞不前。

　　对于明年底将在南非举行的气候谈判，各方也不看好。“美国国会中期选举后，保守势力进一步增强，新入选的国会议员中，气候变化怀疑论者及反对者进一步增加，短期内无法在气候变化立法上有任何作为。”亚洲开发银行气候变化与碳市场顾问吕学都说，“这意味着，即使在2011年，美国也难以接受具有法律约束力的温室气体减排义务。”

　　美国华府智库皮尤全球气候变化中心在坎昆会议期间发布了一份名为《多边机制的演进：对气候变化的含义》的报告，试图借用其他国际多边机制—如世界贸易组织(WTO)的发展演变过程来说明，多边机制往往历时很久，甚至经历多次反复和倒退。

　　报告认为，导致气候多边机制停滞的最重要原因是，许多主要的国家至今未能够动员国内的积极性，或不准备接受有实质意义的国际协议。而全球性的经济危机加重了这一问题。另外一个原因是，气候多边机制在建立法律框架这条路上走得太快—并非气候变化缺乏紧迫性，而是超越了政治所能承受的进程。在短期内勉为其难地继续推进具有法律约束力的协议，或许将适得其反地造成一系列失败。

　　“一个有法律约束力的国际协议并不是惟一的出路。”报告作者之一、皮尤全球气候变化中心副主任伊力特·迪林格(Elliot Diringer)说。

　　报告建议，在《公约》框架之内和之外同时推进应对气候变化的进程。而坎昆会议及其后一系列具体的、可操作的决定，仍然意味着气候机制的演进迈出了重要一步。

　　事实上，拉梅什表示，对中美印三国来说，一个基于国内行动的体系在现阶段要优于一个国际法律协议。这三个国家面临同样的挑战，能源结构都是以传统化石燃料为主，都没有准备好接受一个有约束力的国际协议。

　　多位人士也指出，如果一个有法律约束力的国际协议在短期内无法达成，并不意味着各国不采取行动。

　　“和其他国际协议谈判不同的是，其他谈判，都是在达成协议确定规则后各国才开始行动，而气候谈判则是行动走在了协议的前面。”美国自然资源保护委员会(NRDC)中国项目主任费雯莉(BarbaraFinamore)对本刊记者说，实际上，很多国家都在其国内开展了各自的减排和适应行动与措施。即使在联邦立法受挫的美国，也已经有多个州通过相关立法。

　　行业层面也在行动。如国际民用航空协会(ICAO)和国际海运组织(IMO)这两个行业都不在《京都议定书》要求的强制减排范围内，但已经开始采取行动制定行业减排标准。一个重要的趋势是，即使国家间的谈判没有进展，也可以基于行业进行总量控制，而这种控制将是全球性的。这对中国而言将是巨大的限制和挑战。

　　无论如何，联合国框架下的谈判进程得以继续仍给很多人以希望。“让这一谈判机制继续存在下去，就是坎昆会议取得的最大成果。”美国自然资源保护委员会国际气候政策主任杰克·施密特(Jake Schmidt)如此评价。