听证会：转型期一种民主操练

听证会：转型期一种民主操练

http://www.sina.com.cn 2004年09月06日02:19 新京报

近些天，全国不少地方举行了多个听证会：在北京，人大常委会就交通安全法实施细则举行听证会，另外还有三个听证会也同期进行；山东淄博市就烟草制品零售点合理布局举行听证会；四川省政府最近就“工程建设项目招标代理办法”征求意见稿举行立法听证会；另外，深圳市计划于本月17日召开价格听证会，拟降低出租车起步价格。　　自上世纪90年代末听证会被引入公共决策程序后，它已经越来越多地出现在人们的生活中，所涉及的范围也越来越广。目前，在各地实践中，已经形成了若干不同形式的听证会：地方人大在制定有关法规时，可能举行立法性听证会；地方政府在制定有关公共政策的过程中，可能召集决策性听证会；还有另一类数量相当大的听证会，政府行业主管部门、特别是价格部门，就垄断性企业的产品定价举行价格听证会等等，一时间出现了“听证会”的热潮。　　“听证会热”何以出现？　　听证会的频繁召开，是中国政治经济发展到一定阶段的产物，是政治文明进步的一种表现。在听证会热背后我们可以看到，立法机构、行政决策机构与民众之间，在一些治理事务中，正在形成一定程度的良性互动格局。一方面，民众的权利意识不断成熟，尤其是部分报刊新兴的新闻与评论形态与网络媒体的兴起，为民意的凝聚提供了方便，而相对集中的民意，正是民众能够影响决策的前提。另一方面，政府也意识到，法律或者政策如果不能得到民众的支持，就缺乏正当性，即使运用政府强制手段可以勉强执行，但其效力会大打折扣。正是在这个基础上，政府开始学习吸纳民意的技巧，让人民在某些事务上直接参与立法或决策。听证会就是这样热起来的。　　通过听证会操练民主政治　　各种形式的听证会，在一定程度上显示了民主政治建设的进展，属于一种比较初级的民主政治操练；而民众的积极参与与舆论的密切关注，也显示了人民参与决策的热情，而听证会也为民众理性参与立法和决策提供了制度性的渠道。　　民主政治的基本原则是，治理必须以被治理者的同意为基础。就具体的法规和政策而言，这样的同意应当是明示的，也即由人民的代表或者人民自己的多数明确地表示同意。原则上，最后的立法和决策由人民的代表或委托进行治理的行政部门作出。但是，至少应当有某种渠道使人民能够知道，政府正在拟定什么样的法律、政策，并且使人民在其被制定出来之前，就有机会发表自己的意见，从而使之能够体现自己的利益，至少不至于侵害自己的利益。就其性质而言，听证会在一定程度上就是征求人民同意的一种途径。　　听证会是一个征得利害相关人同意的过程。人民参与立法或行政决策，既是为了追求法律与政策的正义性，增进公共利益，但同时也是为了维护自己的利益。当国家权力触及到个人和企业的权利或利益的时候，尤其是可能对其产生不利影响时，必须征得个人或企业的同意。这是判断政府活动是否具有正当性的标尺。　　听证会则是一个各个群体表达自己的诉求、从而与政府部门或其他群体理性谈判的过程。法律或政策对于社会中不同群体的影响是不同的，听证会则提供了一个使不同群体就各自的利益展开理性对话的制度框架。社会不同的集团、阶层和群体，不同的群体具有不同的权利和利益诉求。如果缺乏理性的博弈程序，这样的利益分歧就无从弥合，有可能转化为利益冲突。　　目前听证会存在的主要问题　　当然，听证会基本上属于一种咨询性程序，而非决策程序，未必需要成为一个强制性的法定程序。对于某些不存在太大争议的法规或政策，确无必要举行听证会。但如果某些问题确实需要举行听证会，则需要遵循一定的程序，从而正确地反映民意。从这个角度看，目前各地尽管有举行听证会的热情，但程序上不乏不尽如人意之处——— 　　第一个突出问题是，听证会准备不足。有关立法或决策部门向社会公示相关法规或政策草案的听证时间普遍地滞后。比如《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法（征求意见稿）》立法听证会陈述人是在听证会召开的前一天确定和公布的。代表仓促产生，没有充分的时间进行调查、思考、讨论。在这种情况下，听证会通常只能就表面看来最吸引人们注意力的规定争论一番，而无法从容地对整个法规或政策进行思考和辩论。　　第二，听证会代表的产生具有随意性。在参加北京市电价听证会的代表中，党政干部占了大多数，这是最值得关注的问题。当然这种随意性其实是由客观条件所限。在现代民主政治中，不可能人人参与决策。在政府立法或决策过程中，各个群体的权利和利益，大体上只能由他们的代表来“代议”。当然，立法机构的代表必须通过法定选举程序产生。不过，代表也可以自发地产生，尤其是参加听证会的代表。这是由听证会的性质所决定的。　　此外，还有诸如听证内容的确定、听证过程的透明、听证结果的反馈等方面也有不规范的地方。　　怎样让听证会代表具有“代表性” 　　听证会讨论的一般是经济、文化、社会问题，涉及到消费者群体、有车一族、学生家长、出租车司机等群体，其代表是不可能选举产生的。　　不过，在一个健全的社会中，这样的代表其实是“现成”的，那就是各种自发形成的该行业、该群体的自愿性群体。目前的问题是，这类群体组织发育很不完善。从而会出现这样一种现象：当立法或行政机构咨询意见时，不知道该找谁，或者所找到的人，很难得到民众的认可。有时，当拟议中的法律或政策影响到———尤其是损害到———某个群体时，该群体内部也会有若干活跃分子（比如消费者代表）自发地成为该群体的代表，但问题在于，由于他们是自发产生的，有些政府部门不愿意承认这些人的代表性。　　因此，解决听证会代表的代表性问题，需要政府改革观念与政策：鼓励民间组织成长，鼓励各个群体代表自发产生。假如能够形成一个良性的民间组织网络，则大量的立法或政策咨询活动，其实在日常就可以进行，而不必一定等到召开正式的听证会才使各群体表达自己的诉求。　　听证会形式还可多种多样　　除了目前各地较多举行的价格听证会、决策性听证会及立法性听证会之外，听证会的内容和形式，还可以多种多样。　　在发生引起民众广泛关注的人为突发事件、涉及到官员失职之时，地方人大常委会可以及时召开听证会，召集相关部门官员、专家及民众，揭示事件、问题、冲突的真相，检讨起因，寻求解决之道。这属于“调查性听证会”。　　同时，目前的立法性听证会、决策性听证会，一般都是有关部门先拿出草案，然后听取一下民众代表的意见。这样，民众参与立法和决策的程度，可能难以深入。其实，听证会在政府活动的程序中可以提前，作为地方国家权力机构，地方人大常委会可以就社会普遍关注的社会问题、政治问题召开“预备性听证会”，召集行政部门官员、学者专家及热心公共事务的民众，对其予以理性的讨论。这样的听证会本身未必会直接形成法律法规或政策，但却可以为未来的立法或行政决策做准备。　　听证会这种政治程序本身就是由地方尝试、并被竞相模仿而扩展开来的。考虑到这一点，有关机构似乎没有必要匆忙为听证会立法。事实上，根据民主制度的性质，听证会本身就不应当是立法或决策过程中的一种法定程序，而是一种咨询性程序。因此，用法律来明确地规定它，可能也是多余的。尽管如此，我们仍有理由期待，出于地方间的制度竞争的压力，各地会不断地探索听证会的新形态和合适范围，并逐渐地形成有关听证会的惯例。　　本报特约评论员钟秋