从土地变革看上海“破茧”（落实科学发展观·东部新跨越·上海篇）(图)

http://www.sina.com.cn 2005年08月08日05:07 人民网-人民日报

上海内中环楼盘一隅。

　　新华社记者　张明摄

　　本报记者　高渊　孙小静

　　很多时候，细节的调整常预示某种全局性变革的启动与深入。

　　7月中旬，上海市政府重申，今后在城市建设各方面，上海将实行严格的土地保护制度，节约和集约利用土地，实施“批项目、核土地”，将土地规模控制与核定作为项目用地的重要考量因素。

　　7月20日，上海公布上半年经济运行状况。在引人关注的10．3％的GDP增幅背后，是增速较去年同期明显下降，较全国水平的优势也缩小至不到1个百分点。这似乎在说，眼下的上海正面临新一轮发展的瓶颈。

　　而当前，上海各方普遍认同的看法是，现阶段困扰这座城市发展的五大瓶颈中，“土地约束刚性化”是仅次于“商务成本高启”的又一核心问题。从化解土地矛盾中，或许可看到上海这座城市在发展瓶颈期如何“破茧”。

　　管理方式之变

　　作为上海金山区廊下镇万春村的农民，42岁的卢余明在自家宅基地上建的楼房，在村里也算不错了。而现在，在离他家不远处，一个由50多幢多层和小高层楼房组成的小区，已接近完工。到明年春节，他和全村人都要像城里人那样，搬进小区住了。

　　这在当地称作宅基地置换。其目的是集约使用土地，同时提高农民生活水平，为农业产业化和现代化创造条件。万春村通过宅基地置换，耕地面积增加了97．32公顷。目前在上海，共有15个村开展了这项试点，促进农村土地的集约使用。

　　显然，对上海这个快速工业化、而土地资源又非常稀缺的城市来说，如何有效变革管理手段与方式，切实提高土地资源的利用效率，已成一道必须破解的难题。

　　去年开始，上海在松江、青浦等区开展工业区产业评估制度试点，通过发布《上海产业能效指南》、《上海产业用地指南》等一系列细化量化的评估体系，对有意入区的工业项目进行包括产业导向、环境保护、用地需要等指标在内的经济社会效益综合评估和审核，不达标者不接纳入区。

　　大半年来，最大的变化是“引资”变成了“评资”。提高准入门槛后，项目投资密度大幅提高，土地集约利用度进一步提高。如嘉定区对72个项目进行评估，准入32个项目，平均投资密度达每亩31．23万美元。与此同时，除了“招商”，还在“送商”———去年以来，青浦等5区共淘汰能耗高、产值低、污染重的劣势企业250多家，腾出土地6875亩。

　　当然，从粗放到集约有一个渐进的过程。对上海而言，集约利用土地是建设节约型城市的重要一环。按上海决策层的思路，要切实采取可操作、可衡量的办法把节约集约利用土地落到实处，同时要建立起有利于经济社会发展的、可持续的供地机制，为上海的长远发展提供有力保障。

　　思维方式之变

　　过去，土地一直是区县招商引资的“法宝”。然而土地资源是有限的，当没有更多土地资源吸引企业之时，区县靠什么“筑巢引凤”？

　　南汇的做法就是“无地招商”。他们结合自身实际，提出了增资扩股、“腾笼换鸟”、收购兼并、楼宇经济、现代服务业和登记注册等6种无地招商模式，在上海走出了一条土地瓶颈制约下的发展新路。

　　近来，“无地招商”正迅速走红上海。根据该市外经贸委主任潘龙清的说法，所谓“无地招商”，一是在中心城区发展“楼宇经济”，二是在郊区对一部分容积率低的工业园区进行二次改造，对有多余土地的老企业进行增资扩容。

　　上海历经了10多年“高强度”的开发和招商引资后，目前依然是国际资本在中国投资的首选地区之一。但迫在眉睫的问题是，这座城市土地资源日趋紧张，那种简单地以土地、优惠政策吸引外资的做法已难以为继。今年以来，对“无地招商”的尝试，被认为是土地资源紧张的上海最佳的引资方式。

　　而地处杭州湾北岸的上海化学工业区，跟一般的工业区最大的不同是，其土地是围海造地“长”出来的。当年在规划时，市里就明确了尽量少占耕地，通过围海造地来解决化工区用地的指导思想。如今，化工区已批准受让土地13平方公里，大部分是围海造地，而规划的29．4平方公里用地，也绝大部分是几十年来形成的滩涂地和新围垦形成的地。

　　其实，无论是“无地招商”还是“围海造地”，都可以从中看到上海发展理念的提升。更重要的是，这些并非上海的应景之作，而是一条其主动选择的契合经济社会可持续发展的必由之路。

　　增长方式之变

　　6月11日，上海西郊生产性服务业集聚区在嘉定区江桥镇开工。这是上海建立的首个大规模生产性服务业集聚区，也是上海市郊工业区向现代服务业园区转型的首次尝试。

　　与过去江桥工业园区厂房林立不同，该园区着眼于集约使用土地，完全按照未来生产性服务业企业要求布局，分为企业总部基地、行业服务中心、研发服务中心等各种功能区域。与以往吸引制造企业入驻不同，新园区将注重吸收中小型跨国企业总部入驻。

　　比江桥工业园更不起眼的，是同样位于嘉定的南翔节地型工业园。园区里30幢崭新的四层结构标准厂房依次排列，看起来更像新型住宅小区。从土地面积来算，这个面积只有228亩的园区，绝对是沪上工业园中的“小弟弟”。但这里入驻的却多为技术含量较高的IT、生物医药等企业，其中台湾液晶卡通电视生产商———宝丽公司就租订了6幢厂房。在厂房全部招租完成后，园区年产值将达10亿元左右。

　　在这两个具有典型“节地概念”的园区背后，或许蕴含着上海转变经济增长方式的基本思路：在推进产业结构调整的同时，走通科教兴市这“华山一条路”。

　　7月中旬召开的中共上海市委八届七次全会，对上海的发展作出了总体研判：“从经济社会发展阶段看，上海正处于经济体制转轨、经济结构提升、社会结构转型、城市功能转换的关键时期。”

　　眼下，上海已经历10多年的健康快速发展。上海市领导清醒地提醒大家：一定要看到，上海经济的快速增长，在一定程度上是靠“财富驱动”，即依赖资源拉动。这种增长路径在发展初始阶段不可避免，但往后已不足以支撑上海的未来发展。

　　从某种意义上说，集约使用土地只是一个窗口。它让我们看到，上海经济增长轨道或将在2005年发生变化，转向集约型、节约型的增长之路。

　　以经济密度为主线推进集约用地（专家视角）

　　张兆安（上海市政协委员、上海市政府发展研究中心咨询部主任、研究员）：

　　用战略发展眼光来看，集约用地应该成为上海未来发展的一个永恒主题。这不仅是由上海的国际化大都市特征和资源约束特征所决定的，而且也是落实科学发展观，推进循环经济以及构建和谐社会的根本方向和重要抓手。

　　从这个角度出发，多视角、多层面、多途径地推动集约用地，必然也就成为上海经济社会持续发展的重要基础。那么，用什么指标来考量集约用地？换一句话说，用什么主线来缓解经济增长与用地空间的矛盾？回答这个问题，很有必要推出并强调经济密度的概念，即重视每平方公里的经济产出或单位面积的经济产出。通过致力于经济密度的提高，来解决上海未来经济社会发展的用地矛盾。

　　《人民日报》 (2005年08月08日第一版)