风景名胜公共利益谁来维护

　　针对个别地方欲将国家重点风景名胜区核心景区旅游资源经营权出让给企业的情况，建设部有关负责人指出，国家重点风景名胜区经营权不得转让。

　　就风景名胜区经营权的转让，我们可以看得见的危害起码有两点：

　　第一，风景名胜区转让经营权的过程不规范造成国有资产流失；第二，经营权的受让者存在惟利是图、盲目开发的问题和无视监督、盲目自大的问题。一些投资企业为了一己私利，过度开发景区内的旅游资源，破坏景区的生态环境和人文环境，仿佛要在自己的经营年限内榨干、用尽景区内一切可以利用的资源，完全不顾景区的长远发展。还有一些企业错误地认为景区内的一切财产都可以任由自己处置，企图抛开政府和人民的监督。正因为如此，笔者以为，建设部的表态不但有助于风景名胜区的长远发展，而且是维护风景名胜区的社会公共物品特性的需要。

　　风景区本身的技术经济特征决定了纯粹利用市场机制配置资源将

　　会产生严重的市场失灵。在现存的市场框架内，市场自身无法解决这些问题，那么为了尽可能达到最优状态即实现风景区资源的最合理利用以及风景区的可持续发展，需要政府修正或补充市场的不足，克服市场机制的缺陷及其他失灵的情况，构成了政府规制存在的理由。

　　风景名胜区一般被认为是不以营利为目的、满足社会物质和文化

　　需要的社会公共物品，所以风景名胜区一直以来属于政府规制的对象。同时风景区资源满足了公共需要，它的存在成为一种公共利益，需要由代表公共利益的国家对其进行管理。对于地方主管部门来说，他们往往是地方政府的一部分，在促进地方经济发展的强烈动机的驱使下，在风景名胜区规划管理和审批开发项目时，往往从地方利益出发，再加上某些官员追求任期内政绩的动机，决定地方政府保护风景区资源的动机上是微弱的。上级主管部门由于缺乏明确的授权和有效的规制手段，往往是鞭长莫及。

　　应该看到，我国风景名胜区内的珍贵遗产的真实性和完整性正遭

　　到不同程度的破坏。如何对地方政府进行监管才能确保自然历史文化资源得到有效保护，地方政府如何对转让后的风景名胜区的开发、保护实施监督与管理，成为一个非常棘手的问题。只有当规制制度带来真正的净福利改进时，政府规制才是符合公共利益的制度安排。

　　当然，政府规制本身也可能产生“规制失灵”。但是规制失灵并

　　不能成为否定政府规制制度的理由，这只是说明我们的规制制度设计存在缺陷，我们应该进一步改进和完善政府规制制度的设计。

　　规制不是不需要市常风景名胜区资源的特性决定了风景区的规

　　制框架应该是经济性规制与社会性规制、市场规制与直接规制相结合的混合体制。国家风景名胜区事业的兴衰关系到经济发展和文化繁荣，具有不可估量的价值。所以必须坚持动态的、长期的制度变迁观，力争规制制度达到均衡状态。

　　□朱四倍