以政府行政管理体制改革为重点全面推进体制创新

　　编者按：由国家发展和改革委员会主办的“中国改革高层论坛”于2005年7月12日至13日在北京市钓鱼台国宾馆举行。国务院总理温家宝在中南海接见了出席“中国改革高层论坛”的海外专家和学者，国务院副总理曾培炎出席论坛并发表重要讲话。温家宝总理听取了专家和学者对中国经济发展和改革的见解，对此次论坛的成功举办和与会专家们提出的建议给予了积极评价。

　　今年是国务院确定的改革攻坚年，为进一步宣传改革、引导改革，本报摘登这次论坛的部分演讲发言稿，使读者能够更加充分地了解论坛情况、借鉴论坛成果。

　　把政府管理体制改革放到更加突出的位置

　　国家发展和改革委员会主任　马凯

　　在新形势下，要进一步深化改革，我们将面临着许多矛盾突出、涉及面广、敏感性强的难点领域和环节，改革的系统性、复杂性、风险性也在加大。可以说，中国改革已进入了新的攻坚阶段。这一时期，改革的总体要求和目标是，按照科学发展观的要求，坚持市场取向的改革方向，更大程度、更大范围地发挥市场在资源配置中的基础性作用，力争到2010年建立起比较完善的社会主义市场经济体制，2020年建成完善的社会主义市场经济体制。

　　在新的攻坚阶段，把政府管理体制改革放到更加突出的位置，具有极为重要的意义。首先，这是解决我国经济和社会发展中诸多突出矛盾和问题的迫切要求。政府对企业投资经营活动直接干预过多、机构设置不合理、职能交叉重复、政绩考核体系不科学，导致了政府管理职能的越位、缺位和错位，成为单纯追求GDP增长速度、投资盲目扩大和资源严重浪费的重要原因。其次，这是深化其他领域改革的重要前提。政企、政资不分的问题不解决，企业难以成为真正的市场主体；行政性垄断及地区封锁不打破，统一、开放、竞争、有序的现代市场体系难以真正形成；政府职能和管理经济的方式不转变，也难以建立起有效的宏观调控体系和完善的社会保障制度。第三，这是全面提高对外开放水平的客观需要。加入世贸组织对政府管理体制与管理能力提出了新的挑战，更有效地把握经济全球化和产业结构加速调整、科技进步迅猛发展带来的机遇，迫切要求推进政府管理体制改革，使之与国际通行规则相衔接。

　　下一步，我们要围绕建设责任政府、法治政府和服务政府，进一步转变政府职能和管理方式，使政府真正成为优质公共产品的提供者、良好经济社会环境的创造者、广大人民群众利益的维护者。

　　一是加快转变政府职能。按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求，合理界定政府在市场经济活动中的职责范围，积极推进政企分开、政资分开、政事分开以及政府与中介组织的分开。在抓好经济调节和市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务。大力创新政府管理方式，使直接干预微观经济活动过多的局面得到根本改观。

　　二是继续推进政府机构改革。核心是建立“决策科学、分工合理、执行顺畅、运转高效、监督有力”的行政管理体制。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，完善机构设置，理顺职能分工，合理划分中央和地方经济社会管理权责。充分利用现代交通通信发达、信息传导便捷的有利条件，精简管理层级，扩大管理半径。全面推行依法行政，强化外部监督体制，实行政府行为责任追究制度，完善政府自我约束机制。

　　三是健全科学民主决策机制。完善重大决策的规则和程序，采取多种渠道，运用多种形式，广泛集中民智、反映民意，使决策真正建立在科学、民主的基础上。对涉及经济社会发展全局的重大事项，要广泛征询意见，充分进行协商和协调；对专业性、技术性较强的重大事项，要认真开展专家论证、技术咨询、决策评估；对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证制度，扩大人民群众的参与度。

　　在把政府管理体制改革放到更加突出的位置的同时，我们还要推进以下改革：坚持和完善社会主义基本经济制度，为市场机制有效发挥作用和灵敏运作构建富有活力的微观基础；发展现代市场体系，为市场机制有效发挥作用和拓展功能提供完善的运行载体；健全宏观调控体系，为市场机制有效发挥作用和正常调节创造良好的环境；深化就业、收入分配和社会保障制度改革，为市场机制有效发挥作用和平稳运行提供有力保障；继续扩大对外开放，促进经济市场化的不断深入。

　　以创新机制为重点建立健全中国特色公务员制度

　　人事部部长　张柏林

　　进入新世纪，为适应社会主义市场经济发展的需要，中国政府的职能正在向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务转变，政府行政管理体制改革进一步深化。这对公务员管理提出了新的挑战，要求加快造就一支高素质、专业化的公务员队伍。在这一背景下，2005年4月，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国公务员法》，自2006年1月1日起施行。这部法律，是中国公务员管理工作的基本依据和准则，标志着公务员管理法制化建设进入了一个新阶段。

　　当前，中国公务员制度建设，在实施公务员法的过程中，主要是健全完善四个机制：

　　一是新陈代谢机制。要完善公务员考试录用、公开选拔、调任等“进口”方面的制度，注意吸引优秀人才加入公务员队伍；认真落实正常退休、提前退休、辞去公职和辞退等“出口”方面的制度设计，保持队伍的合理流动和动态平衡。通过这些制度功能的发挥，做到“进口”严格，“出口”畅通，能进能出，保持活力。

　　二是竞争择优机制。要全面贯彻公开、平等、竞争、择优的原则。在公务员的录用、职务晋升等环节，进一步引入竞争机制，在报考者之间、公务员之间展开公开、平等的竞争，实行优胜劣汰，优升劣降，好中选优，使优秀人才脱颖而出，从整体上不断提高公务员的素质。

　　三是激励保障机制。要完善各种激励保障措施，维护法律赋予公务员的基本权利，加大奖励、惩戒的力度，加强对公务员的培训，落实工资福利保险以及退休养老制度，健全公务员职务与级别制度以及申诉控告、争议仲裁等制度，确保公务员合法权益不受侵犯，正当权益得到保护，充分调动广大公务员的积极性，并有效稳定这支队伍。

　　四是监督制约机制。要对公务员实行严格管理、严格监督。督促公务员履行义务、严守纪律，重视对公务员的考核，执行回避制度，限制公务员辞职、退休后的从业行为，保证公务员正确行使权力，廉洁从政。促使公务员忠于职守，勤勉尽责，努力为人民服务。

　　公务员制度作为中国政府行政管理体制的重要组成部分，需要在实践中不断发展完善，这是一个长期的过程。中国公务员法的实施，也将推进行政管理体制改革。比如：进一步促进政企分开、政资分开、政事分开，把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织，发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用，推动政府职能转变；深化政府机构改革，实现政府职责、机构和编制的科学化、规范化、法定化，提高政府行政效能；创新和完善政府管理方式，更好地为基层、企业和社会公众服务，推进服务型政府建设；加快建设法治政府，实行行政执法责任制，强化行政问责制，提高依法行政能力。

　　政府应进一步明确金融机构改革重组的目的

　　中国人民银行行长　周小川

　　我们为什么要花费资源来改革和重组金融机构呢？对此，往往存在两种不同的理解。一种认为，金融机构改革的目的是避免风险、危机和不稳定，避免给政府添乱，有人认为既然金融机构风险集中，可把一些金融机构关了，关了就不会再出风险了。另一种认为，金融机构是否强健并提供良好的金融服务，关系到国民经济是否能够保持持续、稳定、健康发展，因此，需要通过改革来使多数金融机构强健，使它们既降低风险，又提供优质的金融服务，并以此促进经济。

　　前一种目的似过窄和较重近期。我们不能仅仅担忧风险，如果金融服务不足，经济必然会受到损害。一个例子是，中国农村某类金融机构发展不健康，关闭后农村金融服务显得不足，有人评论说拖了农业、农村、农民发展的后腿。后一种目的实际是强调金融业配置资源的功能，金融服务不足，储蓄资金作为一种重要要素资源就无法有效配置到经济中去，会造成很大的浪费，对经济中长期增长的效率产生明显的负效用。另外，金融业本身尽管会产生风险，但它又是一种风险吸收机制。事实上，金融部门通常吸收了实体经济部门一部分风险，并为实体经济发现价格。如果功能发挥的好，金融市场会起到吸收、缓冲和化解风险的作用。

　　如果强调后一种改革目的，则要使金融机构强健。这就意味着，政府对金融机构转轨期间形成的和历史遗留的包袱要认账、要剥离；政府要建立有利于增强金融服务的财务、会计、拨备和税收等制度，解除金融机构发展和提供良好金融服务所面临的各种束缚；政府放松对金融机构的各种不必要的管制，要支持使其建立正确的激励机制，促使其为改进金融服务、优化资源配置作出努力；政府要推动市场的发育并促成竞争性市场机制，解除对价格的不必要的管制，使市场发挥作用；要促成金融机构和金融市场的定价能力，包括货币市场、资本市场上的定价能力，而不是反其道而行之；要积极稳步推进有利于形成市场定价机制的各种工具，包括衍生金融工具；要对会计、评估、评级等中介服务有个明确的战略，使其既能满足当前市场的要求，又能考虑中长期市场发展和培育的需要。

　　与明确金融机构改革重组目的相关，政府在强调公司治理改革时应进一步明确公司治理的原则与指引，应改进资产管理公司的运作和政策。

　　实现国有企业的体制创新和可持续发展

　　国有资产监督管理委员会主任　李荣融

　　推进国有资产管理体制改革和国有企业改革，总体上要实现两个目标：一是从2004年开始，用3年左右时间建立起新的国有资产监管体制的基本框架，提高国有资产监管的有效性；二是按照党的十五届四中全会提出的要求，到2010年基本完成战略性调整和改组，形成比较合理的国有经济布局和结构，建立比较完善的现代企业制度，经济效益明显提高，科技开发能力、市场竞争能力和抗御风险能力明显增强，使国有经济在国民经济中更好地发挥主导作用。改革的重点是：

　　一、完善国有资产监督管理体制，提高国有资产监管的有效性。重点要建立和完善三个体系。一是组织体系。建立健全权责明确、管理规范、上下协调、精干高效的中央和省、市（地）国有资产监管机构。二是法规体系。积极配合全国人大做好《国有资产法》立法和《公司法》、《破产法》的修订工作，进一步制定和完善与《企业国有资产监督管理暂行条例》相配套的法规规章。三是责任体系。进一步明确上级国资委对下一级国有资产监管机构指导和监督的职责内容，抓紧建立国有资本经营预算制度，切实落实各级国有资产监管机构的责任。完善国有企业年度经营和任期经营业绩考核责任制。

　　二、推进国有经济布局结构的战略性调整，提高国有经济的控制力、影响力和带动力。一是研究提出国有经济布局和结构战略性调整的总体思路，研究制订国有经济调整和国有企业重组的指导意见，进一步明确调整的目标、原则、重点和方向，完善国有资本有进有退、合理流动的机制。二是在发挥市场对资源配置的基础性作用的前提下，充分发挥出资人的作用，以市场化的方式，通过资产重组、联合和并购等手段积极进行结构调整，做强做大优势的国有企业，着力培养和积极发展具有自主知识产权、知名品牌和国际竞争力的大公司大企业集团。三是进一步做好国有企业政策性关闭破产工作，力争到2008年全部解决历史遗留的国有大中型困难企业退出市场问题。四是继续采取多种形式放开搞活国有中小企业。

　　三、加快国有大型企业股份制改革步伐，建立和完善现代企业制度。一是进一步加快国有大型企业的股份制改革，积极引进境内外技术、管理和资金实力强、有市场、信誉高的战略投资者，大力发展国有资本、集体资本、非公有资本等参股的混合所有制经济。二是以推进国有独资公司董事会试点为重点，完善公司法人治理结构。三是继续深化企业内部劳动、人事、分配三项制度改革，切实转换企业经营机制。同时，进一步规范国有企业改制和国有产权转让，防止国有资产流失，切实维护职工的合法权益。

　　除上述三方面外，还要推进企业技术创新和管理创新，提高国有企业的科技开发能力、市场竞争能力和抗御风险能力；解决国有企业的历史包袱，为国有企业平等参与市场竞争创造良好的条件。

　　深化财税体制改革　完善公共财政体制

　　财政部副部长　楼继伟

　　当前中国正处在完善社会主义市场经济体制、全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的新时期。继续深化财税体制改革，完善公共财政体制，仍将是中国财政发展的主旋律。驾驭当前中国的财税改革，首推三轮并驱，即：税制改革、预算制度和财政体制。

　　一、推进税制改革，完善税收政策

　　一是进行增值税转型改革。推进增值税转型，实行消费型增值税是完善增值税制度的方向。我们在东北地区实行的增值税转型改革试点已经使企业呈现蓬勃生机。要在总结经验、不断完善试点办法的基础上争取尽快在全国范围内推开。

　　二是合并内、外资企业两套企业所得税制。在适当降低名义税率水平的同时，实行统一的税收制度和税收政策。在此基础上，依法加强税收征管，使名义税率和实际税负尽量接近，以利于改善投资环境，促进公平竞争。需要强调的是，外资企业可以预见到中国税收政策的连续性。第一，实行内外资企业所得税“两法”合并不会明显加重外资企业的负担；第二，现行外资企业的部分税收优惠政策将会被产业优惠政策所取代；第三，现行的税收优惠政策将考虑给予一定的过渡期，加上全面实施增值税转型改革，实际上可以起到减轻税负的作用。相信中国稳定的政治经济环境、广阔的市场潜力、不断完善的法制，对投资中国的外资企业是最具吸引力的。

　　此外，继续完善农村税费、出口退税机制等体制创新，改革个人所得税制度，完善消费税制度和关税制度，研究开征物业税等。

　　二、推进预算管理制度改革

　　围绕建立和完善公共财政体制框架，继续实施“收支两条线”、部门预算、国库集中收付、政府采购等预算管理制度改革，与此同时，将改革的重点放在推进政府收支分类改革上。

　　通过加快推进政府收支分类改革，采用国际上通用的语言，实现政府收支的全口径反映，并以“金财工程”作为技术支撑，就能够使每一项预算支出得到实时反映，将大大增强预算的透明度，提高预算管理水平，有利于强化社会公众对预算的监督。

　　三、规范政府间财政关系

　　一是增加一般性转移支付规模，加大对财政困难县乡的支持力度。二是扩大推行省管县财政体制试点范围，省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项转移支付、财政结算、资金调度等方面尽可能直接核算到县，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益。三是实行乡镇财政管理体制改革试点，对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，试行由县财政统一管理乡镇财政收支的办法，对一般乡镇实行“乡财县管”方式，在保持乡镇资金所有权、使用权和财务审批权不变的前提下，采取“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理模式。四是规范财政转移支付制度。

　　推进政府管理体制改革的思考

　　北京市市长　王岐山

　　推进政府管理体制改革，是完善社会主义市场经济体制非常重要的组成部分，具有极其重要的意义。

　　第一，依法行政、建立法制社会，是政府管理体制改革的重要前提

　　随着我国经济社会的快速发展，方方面面不协调、不平衡的问题逐步暴露出来，处于矛盾凸显期。当遇到矛盾和问题时，人民群众仍然比较习惯于找政府，还不大习惯通过司法途径去解决。这反映出我国法制建设正处在不断加强、不断完善阶段的特点：越来越多的人通过法律途径来解决问题，比如一般的民事纠纷、要离婚的人会上法院，不会去找政府；但是大部分群众还是要依靠政府来解决问题。同时，从深层次也反映出政府职能转变还不到位，一些不应由政府承担的职能还没有完全分离出去，使得人民群众现阶段只能通过政府才能解决问题。

　　政府管理体制改革与法制建设密切相关。加强法制建设是推进政府管理体制改革的重要前提，法制越健全，群众的法律意识越强，更多的人通过法律途径来解决问题，越有利于把部分政府管理职能剥离出去，促进政府职能转变。

　　第二，正确认识地方政府与中央政府职能上的性质差别，做好地方政府管理体制改革

　　行政管理体制改革有一个前提，就是要正确认识中央政府和各级地方政府的性质区别。绝非只是管辖范围大小的差别。应该说，除外交、国防、国家安全外，就经济社会发展与管理而言，中央政府拥有制订财政、货币政策的权力，可以采取赤字预算，确定税收法规，印发货币甚至市场准入、监管的政策、法律等，均属中央政府之责，而地方政府都没有这些权力。宏观调控也是中央政府的权力，地方政府不能层层搞宏观调控，因为没有相应的调节手段。地方政府只有把自身的职能和权责搞清楚，位置摆正了，管理体制改革才能更顺畅。

　　政府基本职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。具体讲，政府主要负责定规划、定标准、定规则、定政策和加强监管、搞好服务。现在，政府部门的职能转变还没有到位。首先是认识上，对市场配置资源的体制要求理解不到位，没有摆正政府在发展、建设中的位置，重经济发展、轻社会发展，重建设、轻管理。其次是在行动上，还沿袭着计划经济体制下政府行为的惯性，重微观运行、轻经济调节，重审批、轻监管。第三，就管理而言，管理方式落后，计划色彩浓厚，市场意识淡薄，习惯于行政命令。因此，政府部门需要按照科学发展观的要求，切实转变职能，转变管理观念和管理方式，充分发挥市场配置资源的基础性作用，集中精力把该管的事情管好。

　　第三，正确认识机构调整与体制改革的区别

　　在政府管理体制改革中，我们做了很多探索，但是，有的探索还仅停留在调整的层面。从实践来看，调整比较容易，比如把两个机构合并，或者把一个机构拆开；但是改革比较难，因为所有的改革都带有体制变革的性质，没有体制机制变革的改革不是真正意义上的改革，而体制的变革从某种意义上讲是利益分配格局的变革。

　　行政管理体制的调整是必要的，科学的调整不仅能理顺政府内部的职能分工，减少部门之间的推诿扯皮，而且会提高行政效率，提高服务与管理水平。比如，北京市去年调整组建了水务局，实现了城乡水资源的统一管理。但是，对一些深层次的矛盾与问题，仅仅依靠调整是不够的，最终还必须通过彻底的改革来解决。

　　北京市将按照中央的统一要求和部署，以科学发展观为统领，结合实际，积极推进政府管理体制改革，使之更加符合社会主义市场经济体制的要求，符合城市管理的需要。

　　实现国有企业改革的新突破

　　辽宁省省长　张文岳

　　二十多年的国有企业改革，始终围绕如何正确处理政府、企业、市场三者之间的关系展开。“十一五”期间，国有企业改革仍要遵循这一总体思路，突出重点、破解难题、整体推进，努力实现四个方面的突破。

　　第一，在调整国有经济布局方面取得新突破。要继续推进一般竞争性领域的国有资本置换。与此同时，应开辟“第二战线”，即向重点行业和领域推进，包括向基础设施领域、公用事业及其他垄断性行业推进。今年2月，中国政府颁发了鼓励非公有制经济发展的“36条”，鼓励非公有制经济进入基础设施领域、公用事业及其他的行业和领域。可以预期，这些领域的国有企业将会通过国有资本绝对控股和相对控股等形式，实现投资主体多元化。就辽宁而言，地方国有经济涉及国家安全和自然垄断行业并不多，所以我省国有经济调整的主要任务是从覆盖所有行业，向提供重要公共产品和服务的行业领域集中，减少国有资本的覆盖领域和企业数量。通过发展混合所有制经济，壮大一批钢铁、石化、装备制造等行业的重点骨干企业。

　　第二，在国有大型企业改革上实现新突破。改革的难点和重点是大型国有企业。今年，辽宁加快了地方国有大企业的股份制改造，实施开放式改革，放开地方国有大企业的股权比例限制，鼓励国有大企业引进国内外战略投资者，吸纳国有资本、集体资本和非公有资本参资入股，改制为混合所有制企业，实现投资主体多元化。我们提出中小企业中的国有资本原则上以全退为宜；大型企业中的国有资本不宜全退，除极少数必须控股外，大多数企业应退至国有参股为宜。我们的设想是经过两三年的努力，基本完成地方国有大企业股份制改造，通过嫁接式改革释放国有企业的活力，加快辽宁老工业基地的振兴。

　　第三，在卸掉国有企业历史包袱上取得突破。一是妥善处理不良债务；二是妥善解决企业不良资产问题；三是解决企业办社会负担问题；四是解决厂办大集体问题。

　　第四，在建立有效的国有资产监管体系上取得突破。这里的关键是政府要从拥有国有企业转变为持有国有资本，并且使国有资本真正具有流动性。要完善出资人制度，构建权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。建立企业国有资产经营责任制度，积极探索建立国有资本经营预算制度。今年，辽宁省要全面实行年度经营业绩责任制和任期经营业绩考核责任制，切实落实国有资产经营责任。积极探索市场化选聘经营者的有效方式，选择一批国有企业面向海内外公开招聘高级经营管理者。加快组建沈阳联合交易所，推进全省产权交易市场整合，规范交易行为。

　　《人民日报》 (2005年08月15日 第十五版)