以政府行政管理体制改革为重点全面推进体制创新

　　推进金融改革发展建设国际金融中心

　　上海市市长　韩正

　　根据中央政府对上海发展的战略定位，我们的目标是：到2020年，上海要基本建成国际经济、金融、贸易、航运中心之一和社会主义现代化国际大都市。为此，必须在五个方面

　　第一，提高自主创新能力，构筑城市创新体系。未来上海发展关键是要依靠两大动力：一是依靠科技进步和科技创新；二是依靠全面提高劳动者的素质和人才集聚。

　　第二，坚持不懈地推进产业结构调整，切实转变经济增长方式。转变经济增长方式的一个根本途径，是实施结构调整。一方面，要大力发展现代服务业。现代服务业是上海未来产业发展的核心所在，也是加快“四个中心”建设，尤其是国际金融中心建设的重要载体。金融业不取得突破，现代服务业就不能得到大的发展。金融是现代经济的核心，国际金融中心是“四个中心”建设的关键。必须把金融业放到优先发展的战略地位上来，建议把上海浦东作为国家金融改革的先行先试区，使上海成为我国资本市场中心、我国人民币产品创新中心以及外资金融机构率先拓展业务的试验区。在指导思想上，要以国家战略为目标，以积极发展为基调，以改革创新为动力，以强化监管为保障，以法制规范为基础，加快国际金融中心建设；在推进重点上，要以上海浦东综合配套改革试点为契机，把机构、功能、市场进一步集聚浦东；从配合国家方面来讲，要积极配合、支持、服务中央金融监管部门推进市场发展，推进金融产品创新，发展外资金融机构，加强金融风险防范；从上海自身方面来讲，要有效整合地方金融资源，积极营造良好的金融生态环境，大力吸引金融人才，进一步集聚各类金融机构，尤其是功能性金融机构。经过“十一五”的发展，上海国际金融中心建设将取得新突破，从而进一步推进整个现代服务业的发展。另一方面，要大力发展先进制造业，增强核心竞争力。先进制造业的发展会推动现代服务业的发展，推动上海国际金融中心的建设。

　　第三，全面推进枢纽型、功能性、网络化城市基础设施体系建设，提高城市现代化水平。

　　第四，坚持以人为本，加快构建社会主义和谐社会。政府要把解决就业和社会保障作为重要的调控目标，要把社会事业发展放到更加突出位置，要加强社区建设和社会管理，构建和谐美好的共同家园。

　　第五，坚持“四位一体”改革，推进政府职能转变。今后改革的重点就要放到政府职能转变上，以转变政府职能为导向，推动企业、社会、市场改革。企业改革，重中之重是国企改革。目前上海国有经济仍然占GDP的51％，国资国企改革仍然是改革的重要方面。同时，要推动民营经济的充分发展，形成国资、外资、民资共同推动经济发展的格局。政府职能转变的方向是，要在继续完善经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务。我们致力追求的目标是建设服务政府、责任政府、法治政府。

　　积极推进地方政府行政管理创新

　　湖北省省长　罗清泉

　　积极推进行政管理创新，不仅是提高政府行政能力，建设服务型政府的迫切需要，也是实现经济社会全面协调可持续发展的客观要求。我们的认识和体会是：一、实行政企分开，是行政管理创新的重要前提；二、推进行政审批制度改革，是行政管理创新的关键环节；三、解决多头多层执法，是推进行政管理创新的紧迫任务；四、合理划分财权事权，是支持地方政府行政管理创新的必要条件；五、科学民主决策和政务公开，是实现行政管理创新的重要内容；六、深化乡镇综合配套改革，是行政管理创新的重要基础。

　　在政企分开方面，我们按照“全面清理、分步实施、分类处理、分级负责”的原则，首先从省直党政机关开始，与所办经济实体和管理的直属企业脱钩。同时，支持省属企业加快改革步伐，先后将一批企业下放属地管理。

　　在推进行政审批制度改革方面，我们按照“凡是可以下放的权力一律下放，凡是可以取消的收费一律取消，凡是可以精简的审批一律精简”的原则，公布取消、下放、转移行政审批事项1000多项，减幅达50％以上。同时，对确需设立行政许可的项目，实行规范管理、严格监督。

　　在解决多头多层执法方面，我们按照“属地管理为主、适当下移执法重心”的原则，着眼于从体制上解决问题，对涉及工商、税务、物价、食品、卫生、城管等方面29项多头执法和36项多层执法行为进行规范，撤销交叉重复的执法机构，明确了执法行为主体。同时，在大中城市开展相对集中处罚权、推进综合执法试点。

　　在合理划分财权事权方面，我们不断加大对县域经济发展的支持力度，扩大县（市）发展自主权和决策权，赋予35个县（市）地市级经济管理权限；对52个县（市）实行省管县财政体制。同时，坚持“缺口上移、财力下移”，调整财力分配结构，将新增财力重点投向基层、农村，尤其是社会事业和公共设施等领域。

　　科学民主决策和政务公开方面，我们制定一系列规章制度，把推进政务公开作为方便群众获取政务信息、扩大公众参与、接受群众监督的大事来抓，建立信息公开和省政府新闻发言人制度。

　　在深化乡镇综合配套改革方面，我们于2003年选择7个县（市）进行乡镇综合配套改革试点，然后总结经验在全省推开。改革的核心是，明确乡镇政府职能，精简机构人员，建立农村社会服务和公益事业发展新机制。乡镇领导班子实行交叉任职，乡镇内设机构合并为“三办一所”（党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、财政所），乡镇行政编制按规模分别控制在45名、40名、35名以内。乡镇直属事业单位逐步转为自主经营、自负盈亏的企业或中介服务机构。政府承担的农村公益服务分别采取“服务项目招标制、定岗服务招聘制、县级行政主管部门派出制”等三种模式，实现由“养人”向“养事”的转变。通过改革，全省乡镇将有7万人走上企业化、市场化、社会化服务的路子。

　　用财税体制创新推动西部大开发

　　陕西省省长　陈德铭

　　财政是国民收入分配的杠杆，是国家机器实施宏观调控的重要手段。在我国社会主义市场经济条件下，依据各级政府的事权设立相应的税种和财政收入，运用财税政策促进经济结构调整和增长方式转变，维护社会的公平、正义、和谐，是我们实践“三个代表”重要思想，贯彻落实科学发展观不可或缺的抓手。对于广大经济欠发达的西部省份来说，财税体制的完善和创新，更是西部大开发的题中应有之义。

　　经过十多年的财税体制改革探索，我们体会到，财税体制创新是中国改革必须跨越的重要一步，应该总体设计、分步实施，处理好“四个关系”：一是处理好“吃饭”与“建设”的关系，确保基层政权的稳定和巩固；二是处理好财政与经济的关系，在服务经济中做大收入这块“蛋糕”；三是处理好财权与事权的关系，激励基层政府推动区域经济发展；四是处理好开发与保护的关系，建设节约型社会，实现可持续发展。结合陕西实际，提两点建议：

　　一是赋予省级政府适度的税政权。目前，税政高度集中在中央，省政府仅对部分税种在条例内的减免条款具有审查权，难以对经济活动作出积极的调节。例如，依据省情制定资源保护和结构调整的政策；依据贫困县乡财力入不敷出的实际，适当开征地方主税种，等等。建议按地方国民收入一定比例，允许省级通过立法，赋予适度的税政权，以分类指导区域经济，实现中央赋予的事权。

　　二是通过财税政策和价格机制，使经济结构由“资源东送”向“产业西移”转化。目前，大量不可再生的煤、油、气等矿产初级品东送南下，既占耕地，污染空气，又造成税收和就业机会转移，使西部少数可以发展的特色产业难启动，更使采后废墟无钱治理。西部大开发不仅要靠东部加快发展和加大转移支付，更要靠自己艰苦奋斗，走出一条新型工业化路子。建议让价格信号反映供求，产业配置更多依靠市场机制，行政权力项目审批服务于产业西移，把一部分耗能耗材工业、一部分劳动密集产业布局于西部，使东部腾出更多财力、精力研发高端产品，加大国际市场开拓力度，实现东西双赢。

　　深化财税体制改革推动政府职能转变

　　全国政协经济委员会主任　刘仲藜

　　加快深化财税体制改革既能直接推动财政自身职能转变，又能对其它领域的政府职能转变起到重要推动和促进作用。

　　一、深化预算管理制度改革，推动规范政府（部门）职能转变

　　一要尽快修订和完善预算法及相关法律法规。修订的原则，应当是增加硬约束条款，减少软约束条款，加大对违反预算法行为的惩处力度，提供预算的法律约束力。二要细化预算编制，增强法律效力，并使监督有据。三要继续深化“收支两条线”管理改革，逐步减少直至取消为单项工作目标建立的收费和基金等预算外资金，将所有政府性收入全部纳入预算管理统筹安排使用，从财力上防止一些不规范政府行为的发生。

　　二、进一步明确政府间事权划分，并建立与事权相适应的财权和财力

　　明确政府间事权划分需要各方面合力推进，但财政部门是“重任在肩、责无旁贷”。在明晰各级政府事权的同时，财政部门应通过深化财税体制改革和科学计算财力分配，规范政府间财政分配关系，实现事权与财权、财力相统一。据此，我们就可以考核某级政府是否履行了应当履行的职能。

　　三、按照公共财政要求，转变财政支持经济发展方式

　　一要通过财政宏观政策的实施和财力的分配，努力为市场营造一个稳定的宏观经济环境与和谐的社会环境。目前应加快研究以公共服务均等化为目标，逐步实现二次分配的公平。二要积极稳妥推进税制改革，为各类企业发展营造一个税法统一、税制简化、税务公平的税制环境。目前比较迫切的是统一内外资企业所得税。三要运用财政和税收等政策手段使中介机构和行业组织成为真正的市场中介机构，并使其发展壮大，承接政府职能转变后的“空白地带”，消除政府职能转变的“后顾之忧”。

　　中国的改革对世界都有借鉴作用

　　国际货币基金组织首席经济学家　拉古拉迈·拉詹

　　在过去的二三十年中，中国发展已经变成世界历史上的一个里程碑式的发展。中国的改革实际上对世界的改革都是有借鉴作用的，你们有很多设想可以提供给我们，我们从你们的改革中可以学到很多东西，而且你们将怎么进行今后的改革也值得关注。

　　就中国的改革发展问题，我的建议是：一是一定要使商品的定价机制非常准确，特别是资本价格、汇率价格。二要重视国内需求，这将是今后增长的一个非常重大的动力，并越来越以服务业为主。三是重视解决财产分配的不平等问题。四是改革要突出软架构、软设施包括法制的改革，例如合同执行问题、自身知识产权保护问题、私有财产保护问题、非控股股东权益的保护问题等。

　　在金融改革方面，有几点特别重要：企业融资，不能只依赖政府，还要靠外部的市场得到融资；要创造一个很好的诚信文化，以增强投资者信心；要提高资本使用成本，首先可以提高利率，促使银行、企业作出更好的信贷决策、投资决策；要让汇率的定价体制更加灵活一些，如果真升值，可能对农业、农民收入、税收、财政以及各个家庭都造成影响，但我们不能让这些忧虑因素造成市场扭曲；如果汇率更加灵活，也可能也会造成通货膨胀，但可以通过其他方法来控制，包括允许更多的投资投向海外。

　　总之，中国现在已经建立了一个基本的平台，可能马上要起飞，变成一个中等收入国家。要充分发挥市场的力量，首先必须理顺价格，特别是资本价格和汇率价格，这样才能进一步深化改革。

　　新改革攻坚阶段的政策问题

　　波兰前副总理兼财政部部长　哥哲哥·科勒德克

　　中国非常成功，特别是在过去这一代人中，实际上是两个方面因素混合造成的：一方面是系统的变革，建立一种新的机构、新的体系、新的市场经济框架，中国管它叫“改革”，在中欧和前苏联这些国家、地区叫做“转型”。另一方面，发展政策也非常重要。这种政策必须要考虑我们面临的制约、我们的手段、我们的目标。我们把中国和俄罗斯及波兰等东欧国家相比，在很大程度上可以这样来解释，在过去的10年里，他们也在经济方面做了很多工作，但做得很不好，因为他们的经济政策不好。

　　我们在经济变革中不应该把手段和目的相混淆，比如关于贸易自由化、利率问题、税率问题、民营化问题、公司治理、汇率等，这些都是手段，目的是使社会经济达到较快的可持续发展。不能明确这一点，就会犯很多错误，特别是在俄罗斯和东欧国家在“休克疗法”时所犯的错误。

　　关于新的改革攻坚有四点要注意：一是不要操之过急。要渐进地走，因为最快的方式不见得是好的方式，好的方式要考虑到是否能够改善竞争和效率。二是要把一些经济上的活动转移到非政府组织。有些服务国家是不能够来提供的。但私营部门的目的是利润，因此，部分公共服务应该由国家提供支持，由社会组织进行管理。三是必须明确多少钱、多少责任、多少方式应该转让给地方政府来管，不能让中央政府失去控制。四是经济活动多大程度上要转让给国际和全球的机构来做也应明确，政府不要把它作为一个主要的目标。

　　中国吸引了大量外资，但也必须对国内的资本形成给予更大的关注，因为这是一个国家进行长期、稳定经济发展的必要条件。我们在改革的时候，不能单纯弱化政府的职能，该管的事情还必须要管好。很重要的一点是，要投资于人力资本，这不仅是私营部门的责任，政府也应该发挥作用。因此改革不是要单纯地放松管制，而是要进行重新的监管，也就是说要有能够适应现在发展阶段的监管。

　　财政政策必须是一个促使地方形成良好政策的手段，否则很难实现中国各个地方的平衡发展。中国人收入不平衡也需要良好的财政政策来纠正，要运用预算方式或者是财政手段来扭转这种不平衡。要对贫困人群加强人力资本的投资，对贫困地区加强基础设施的建设，必须改进财权管理和财政政策的制定，促进平等的发展，使各地有良好的政策，有利于地区资本的形成。

　　如何增加中国地方政府财力

　　加利福尼亚大学圣地亚哥分校教授　罗杰·高登

　　中国在1994年进行了税收体制的改革，此后地方政府的财力极大减少。最近由于采取了一些农业免税的措施，地方政府的税收收入进一步下降。收入下降的问题怎么来解决呢？可供选择的方案是有限的，其一，减少地方的开支，如教育、卫生以及其它地方服务方面的开支水平要减少。其二，找到其它收入的来源，比如用户交费的做法，大学的学费、卫生健康系统要交费。其三，建立政府转移支付的措施，高层向低层进行转移。

　　怎样来解决地方政府的财政压力？有一种方法就是必须有非常好的税收架构。在美国，个人的住宅也要收税，根据财产税的要求，这种税很难逃，因为房地产跑不了，一般情况下完全能够及时收缴上来。在中国也可以征收财产税。现在大力发展房地产，实际上是有利可图的。美国对一些非住宅的房地产也要收税。如果进行交易，也要交税。另外，很多社区之间也相互竞争，有些地区愿意吸收更多的房地产开发商，这样能够提供更多的优惠政策。

　　有人提出现在一些地方投资过热，尤其是一些高风险的项目投资过热，我不知道到底谁有这个想法？确实新的公司风险都很大，一些新的房地产公司与生俱来具有一定的风险。有一些鼓励措施对当地社区造成扭曲，例如不良贷款的问题。一个公司经营非常好，当地政府可以从公司收税，如果经营不好，银行就会出现不良贷款，主要是由整个银行业所造成的，不是当地政府所导致的。因此，地方政府如果搞风险性大的项目，主要是因为补贴的问题，要想取消补贴，我们必须让不良贷款的成本非常高，让很多地方政府不敢建这么多的公司和企业。

　　教育融资问题。中国的教育成本是非常高的，教育已经变成另外一个市场上的商品，这从国际上来讲是非常罕见的。所有国家的教育都是免费提供给学生，主要是由政府出资，也可以通过借款来接受教育。我们在美国和欧洲做了很多实证性的工作，在教育方面的投资回报率是每年12％到15％。中国现在接受9年义务教育的人，在今后30年到50年会加入劳动力大军。在美国受9年教育的人不可能马上就业。在20年到30年之后，中国可能也会这样认为。因此如果能够进一步扩大教育，且超过9年义务教育，增加义务教育的年限，对中国来说有利而无弊。

　　在外国和中国的公司之间应该实行同样的税率。各个公司都可以获得平等的待遇，都可以获得信贷，这样外国公司就不会感到受到歧视。

　　最后，怎样使用政府间的转移支付来继续巩固地方服务业的发展？向乡镇政府进行转移支付，用于提供公共服务。政府还应该发挥一些特殊的功能，例如在教育上全部实行转移支付，让当地政府把自己有限的资金用在其它急需的一些项目活动中。

　　国有中央企业需要加快改革步伐

　　中国社会科学院经济所原所长　张卓元

　　第一，进一步推进国有资本向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向大企业集中，以便更好地发挥自己的优势，增强国有经济的控制力。目前中央企业有一百七十多家，其中有七八十家是属于中小企业，需要通过资产重组、产权流动进行收缩，使得经过兼并重组以后的中央企业在一百家以下，不能太多。

　　第二，要积极推进国有大中型企业规范的公司制改革，这是中央企业改革的重中之重。第一步，按照《公司法》的要求，将中央企业转为公司，建立董事会，包括聘请一部分独立董事，初步实行所有权和经营权两权分离。第二步，要大力发展股份制。除极少数特殊企业外，都要实行投资主体的多元化。需要国家控股的要更多地实行相对控股，有的还可以采取黄金股的办法。第三步，建立和完善法人治理结构。

　　第三，加快推进垄断行业中央企业的改革。垄断行业是我国国有经济最集中的领域，改革分为两类：一类是已经进行初步分拆和竞争的，像电力、电信、民航等这些行业，要完善改革措施：一是放宽市场准入，引进新的厂商参与市场竞争；二是对现有的企业，有条件的要实行多元持股，以利于形成规范的公司治理结构。另一类是尚未进行实质性体制改革的铁道、邮政、某些城市公用事业，则要积极进行政企分开、政资分开、政事分开，为下一步实质性改革，也就是股份制改革创造条件。

　　第四，要继续推进国有资产管理体制改革。比如目前国务院国资委监管着一百七十多家中央企业，即使经过几年的资产重组以后，仍然有一百家左右。按照管理学的原理，很难有比较高的效率，是不是可以在国资委和企业之间设立第二层次来进行管理值得研究。又如，一些中央企业上市的时候，都是先把企业的优质资产剥离出来，非优质资产就留给了母公司，而上市公司又是由母公司来控股的。这种制度安排很容易使母公司利用控股权，通过关联交易或是借债等形式从上市公司掏钱，损害上市公司和中小股东利益。所以，如何处理中央企业中上市公司与母公司的关系是迫切需要解决的问题。可考虑，今后中央企业上市时最好是整体上市，不要先把优质资产分拆出来上市。再有，国有资产管理机构如何真正做到管资产和管人、管事相结合，只当老板，不当婆婆，专司出资人职责，这还需要很好地探索和总结经验。

　　第五，抓紧建立国有资本的经营预算制度。从1992年以来我国一直实行国有企业税后利润归企业支配的政策，但现在已经成立了国资委，要代表政府履行出资人的职责。国有企业的税后利润，比如去年已经到了5000多亿元，其中中央企业的利润去年是4785亿元。所以，调整国有资本的布局，更好地向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向大企业集中，建立国有资本经营预算制度已经到时候了。

　　推进政府行政管理体制改革是复杂的系统工程

　　国家发展改革委经济体制综合改革司司长　范恒山

　　政府行政管理体制改革非常重要，但深入推进这项改革又相当困难，是一项复杂的系统工程。

　　改革的艰难性表现在：第一，政府本身成了改革对象。从计划经济体制转向市场经济体制，受利益剥夺最大的就是政府。改革到了今天，要更集中地剥夺政府的某些权力和不应当的职能，是一件很不容易的事。第二，改革所涉及的领域都是非常关键的。政府行政管理体制改革不仅是经济体制改革的一个重要组成部分，实际上还涉及行政和政治体制改革，既包括机构的精简，也包括权力的削弱，还包括身份的转换等，这当然是非常艰难的。第三，中国正处于人均GDP从1000美元向3000美元迈进的关键时期，尽管我们已经明晰了政府职能是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，但政府管什么、不管什么？还没有完全界定清楚。就当前形势看，政府介入经济活动，可以说是双刃剑。没有政府介入经济活动，中国经济就不会保持全世界最高的增长水平；但同时，也带来了“政绩工程”、“形象工程”、地区封锁等事情。所以，在这两难之中怎么作出合理选择是困难的。第四，中国文化长期以来都是“青天”文化，即依赖政府的文化。政府一介入，很多具体的难的事情就迎刃而解，人民群众、企事业单位有时过于期望政府直接干预，这给政府职能的转变也带来了困难。

　　推进政府行政管理体制改革应该是综合配套的改革。从政府本身看，至少涉及五个关键点：一要减少层级；二要整合机构；三要理顺职能；四要改变管理方式；五要完善公务员制度。

　　从配套改革看，有三点非常重要：第一，推进微观基础改革。要进一步调整国有经济的战略格局，适当收缩国有经济的运作面，同时推进以多元产权为基础的股份制或者是混合所有制经济改革，从而减少政府对企业的直接干预。第二，推进财政金融体制的改革。深化财政体制改革，为政府公共服务提供强有力的财力支撑。如果要筹钱搞公务活动，就必然导致政企不分，必然导致政府直接干预企业经营活动。与此相适应，建立与政府职能转变相协调的融资体制或者叫资金流通体制也是非常重要的。第三，强化规范政府行为的法律体系的建设。

　　《人民日报》 (2005年08月15日 第十六版)