立法跟踪评估应制度规范化

　　法治时评

　　立法跟踪评估就是要提供一个有效的平台，以对法律规则的可操作性、可接受性以及规避执行的原因等方面进行全面的调查，及时发现问题和解决问题。

　　立法跟踪评估通过对相对人，尤其是相关的利害关系人的调查、对法律实施的评价以

　　虽然这次上海市对《保护条例》的评估开了我国立法评估的先河，但是，要想使立法跟踪评估更为充分地发挥作用，还需要对其进一步规范化和制度化。

　　薛刚凌

　　上海市日前正式启动对其地方性法规《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》(以下称《保护条例》)的立法跟踪评估工作。据新华社报道，上海这次跟踪评估的重点集中于两个方面：一是法规实施的绩效，包括上海的历史文化风貌区和优秀历史建筑的保护情况，以及所取得的社会和经济效益；二是法规中各项制度设计和程序规定是否需要进一步完善。评估将直接触及该条例和其他法律法规是否协调、有无冲突之处，该条例规定的保护措施是否具有可操作性以及违反条例规定的责任条款是否有效等。

　　由于这种立法跟踪评估的做法，不仅自上海1979年依法行使地方立法权以来尚属首次，在全国范围内也具有创新意义，因此，此举值得社会充分关注。

　　从最直接的目的看，实行这种立法跟踪评估是为了检验立法的效果，通过一定规模的实证调查，可以得出对现行法规更全面、更科学的系统评价，以服务于法规修订的需要。而从深层看，立法跟踪评估还具有其他更为积极的意义。

　　意义之一，立法跟踪评估会促进立法的科学性和合理性。我国正处在社会转型期，经济、社会和公共管理都面临着重大变革，需要通过大量的立法来建构制度平台，因而，立法的科学和理性也就十分重要，直接影响到制度建设的质量。而立法跟踪评估以实证调查为基础，可以为法律规则的立、改、废提供实践依据。而且，该制度还有利于培养立法者的质量意识。因为对立法效果的检验在一定程度上也就是对立法质量的评价，从而不仅会引发社会对立法质量的关注，也会促使立法机关不断改进和完善立法，使其立法更加科学、更加合理。

　　意义之二，立法跟踪评估便于发现法律执行过程中的问题并及时加以解决。这些年来，我国制定了大量的法律、法规、规章，但相对而言，执行情况并不十分理想，以至于出现了一些所谓的观赏性立法的情况。虽然学术界也有一些理论探讨，立法部门也经常开展执法检查，但由于相对缺乏一种规范化、常效性的制度支持，许多执行中的问题仍不能被及时发现和解决。因此，立法跟踪评估就是要提供一个有效的平台，以对法律规则的可操作性、可接受性以及规避执行的原因等方面进行全面的调查，及时发现问题和解决问题。

　　意义之三，立法跟踪评估无疑会有力推进立法机关和社会的互动。这也是立法跟踪评估最重要的价值所在。由于种种原因，我国目前立法的开放程度相对较弱，社会参与也相对不足，还没有形成立法机关和社会互动的格局，从而造成了有些立法脱离社会实践，不具有可操作性和可接受性，难以被遵守和执行。而立法跟踪评估通过对相对人，尤其是相关的利害关系人的调查、对法律实施的评价以及对评估结果的公开，可以促使更多的人们关注立法，积极参与立法，从而得以在立法机关和社会之间形成一种良性互动。

　　应该说，评估制度在国外已有多年的历史，日本早在2002年就已经制定并实施了《政府政策评估法》，凡是重要的决策都要在出台前进行必要性、效率性和有效性的评估。另外，除了决策，评估制度还被广泛运用于立法和行政运行。虽然这次上海市对《保护条例》的评估开了我国立法评估的先河，但是，要想使立法跟踪评估更为充分地发挥作用，还需要对其进一步规范化和制度化。从范围来看，凡是涉及经济、社会和公共管理类的法律、法规、规章，都可以进行跟踪评估。至于评估主体，应强调社会广泛参与。为了保证评估的客观性和公正性，评估工作可以委托非政府组织完成，如高校、研究机构、民间组织等。评估手段方法也应当多样化，更注重社会调查、定量分析、成本效益计算。此外，还需要对评估程序、评估结果的公开以及评估结果对法律立、改、废的影响等作出具体规定。

　　(作者为中国政法大学法学院教授、博导)