乡镇“瘦身”路径何在

　　有关方面的信息表明，我省税费改革的重点，明年将转向以乡镇机构改革等为主要内容的配套改革。就乡镇机构改革这一热点问题，记者曾进行了半年多的采访调查，所获信息及采访对象的看法，颇有一些价值。

　　只需40人却有400多人

　　经济欠发达地区，一般“官本位”思想较重，认为吃“财政饭”是铁饭碗，旱涝保收，因此拼命往政府部门挤，乡镇机构普遍超编严重。一位乡镇党委书记对记者说，他所在的镇只需要40人左右即可，但这里却有400多人，仅副科级干部就有40多人。副科级干部安排不了，只好派到管区去任职。单县原有乡镇在岗人员5138人，今年初改革后只保留了705人，乡镇仍然运转良好——可见原来超编多么严重。

　　欠发达地区工业项目少，第三产业也不发达，在完全取消农业税后，财政动辄减少六七百万，甚至上千万；虽然有上级财政的转移支付，但因为种种原因，转移支付的资金往往被“平衡”了，并不能完全到达乡镇一级。因此，取消农业税后，这些地区乡镇一级的日子将极不好过。

　　经济较发达的地区，乡镇虽然还能养得起人，但据记者调查，乡镇机构实在不需要那么多人。

　　记者曾走访某镇最大的一个村，这个村的干部把镇各部门按下村次数多少给记者排列了一下，分别是：计划生育办公室，建委，电站，派出所，粮所……计划生育是国策，计生部门对育龄妇女每月一小查，一季一大查，下村次数最多。建委的人员下村主要是核批宅基地，这个村去年仅批了两处宅基地，按核批一处宅基地需要下村两次(初审、终审)计算，建委人员来村里四次——下村次数排第二的部门，一年仅下村四次，可见当前农村对乡镇七站八所的需要低到一个什么程度。

　　而该镇32个行政村，去年只批准了12处宅基地，多数村根本不需要去。但镇建委却有13人，正式在编的只有3人，其余10人全是聘用的。

　　据该镇镇长介绍，在编人员80人，县财政发工资。招聘人员50多人，镇里发工资，一年工资支出70多万元。假如辞退这些招聘人员，一年省出70多万元。

　　另据记者了解，有些乡镇的七站八所，靠搞创收给招聘人员发工资，这样势必造成利用手中的权力，向农民乱收费。

　　乡镇数量应撤并三分之一

　　精简乡镇人员，应继续合并乡镇。

　　2000年底到2001年初，我省曾撤并乡镇600余个，占全省乡镇总数量的四分之一，撤并幅度居全国前列。现在回头看，仍有继续合并的空间。鲁西一个县原有27个乡镇，2001年合并为20个，但仍比改革开放前的人民公社多3个。据记者了解，全省大部分县没有撤并到人民公社时期的水平。现在的交通、通讯条件比人民公社时期大大进步，完全有理由继续合并。

　　乡镇撤并到什么规模是合适的？民政部基层政权和社区建设司司长詹成付认为，东部地区乡镇人口规模应在8万—10万左右，人口在100万以上的农业大县乡镇数量应控制在15个以内，50万—100万人口的县（市）乡镇数量应控制在10个以内，50万以下人口的县（少数山区除外），乡镇数量应控制在8个以内。这样算来，全国乡镇建制总量要比现有的减少三分之一，我省大体也应减少这个比例。

　　分步进行精简

　　单县在今年年初进行乡镇机构改革，每个乡镇定编30—40人。江苏省近日出台乡镇机构改革措施，每个乡镇行政编制30—40人，事业编制35—45人，每个乡镇总共65—85人。

　　据了解，现在我省乡镇人员多的有三四百人，少的也有一二百人，需要大量裁减。

　　乡镇人员大体分为三块：行政编制人员、事业编制人员、临时聘用人员(包括借调人员)。临时聘用人员多是村干部或其他农业人员，有固定生活来源，比较好精简。事实上，很多地方这两年清理的大部分是这些人员。难以精简的是行政编制人员和事业编制人员。

　　记者在采访中发现可喜的一点：经过这些年乡镇机构改革的“淬火”，随着农村税费改革的到位，很多人已经意识到：乡镇机构减人是大势所趋，有一天让自己离开也能接受。

　　有关人士认为，在这个基础上，应该继续减少乡镇机构改革的阻力，一个重要措施是分步进行裁减：不是把人一下子推向社会，而是先半推向社会，给他们发着工资或最低生活保障金，让他们在社会上闯荡。事实上，由于相关政策没出台，这两年各地精简的人员一般都是这样“挂”着。

　　第二步，等时机成熟时，一次性买断或逐步买断其工龄，使他们完全脱离乡镇。湖北省咸宁市咸安区采取的就是这种措施。但这样做所需资金比较大，单县人事局的同志曾给记者算过一笔账：以每个人3万元计算，这个县需要4亿—5亿元人民币，而县财政每年只收入1个多亿，单凭本县财力负担不起——全省大部分县区恐怕也没这个财力。因此需要上级部门出台政策，加以支援。

　　如果没有上级财政支援，目前只能做到第一步。但这一步只是达到了精简人员、提高行政效率的目的，并没有大幅减轻乡镇财政压力——充其量只是少支出了这部分人在岗时的办公费。如果各级财政充裕，应该合力实行第二步。一次性买断所花费的资金，要比逐月发放(恐怕要一直发放到这个人退休、去世)工资的累加之和少得多，从而真正达到减轻财政压力的目的。而且，这样做还能彻底断绝精简人员与乡镇的联系，以免将来回流。单县1999年精简了一批乡镇工作人员，离开乡镇6年，这些人每年还从镇上领1500元左右的生活保障金。他们对记者表示，能接受“用一次性发放的资金取代逐月领取生活保障金”。

　　诚如许多县、乡的同志所言，前两年为了解决国有企业富余人员，政府曾用一次性买断的方式。现在我国到了工业反哺农业的时候，有理由用这种方式解决乡镇的富余人员。

　　单县在今年初乡镇改革中精简的人员，很多人去北京、上海、济南经商。他们说，如果离开机关时能发放一笔创业资金，那么更容易接受离开的现实。另外还要注意一点，因为被精简人员在社会上谋生能力大小不等，在离开之前最好对他们进行培训。再者，“上面千条线，下面一根针”，为了保证乡镇机构改革的顺利进行，县政府机构也应相应调整。

　　扎住进人口子

　　无庸讳言，这些年行政机关精简人员，很多地方走了一条“精简—反弹—再精简—再反弹”的路子。乡镇机构改革怎样确保不再反弹？

　　乡镇进人无非上、下两个口子：一个是经上级核准，带着编制下来，吃“行政饭”和“事业饭”；一是乡镇自行聘用人员，吃“乡镇饭”。

　　在今年1月召开的全省人事工作会议上，有关部门宣布：从今年开始，乡镇人员编制由省进行总量控制，五年之内乡镇机构和人员编制只减不增。这就从上边扎住了进人的口子。

　　上口扎住了，怎样堵住下口？乡镇之所以能自行聘用人员，最核心的原因是乡镇财政能解决他们的工资。扎下口要从乡镇财政上做文章。

　　有学者主张取消乡镇财政，目前取消乡镇财政也不符合实际情况——如果取消乡镇财政，乡镇成百上千万的债务首先无从消化。而且在目前体制下，许多涉农公共产品还是由乡镇出资建设，如果其他配套改革不到位，取消乡镇财政将使乡村“瘫痪”。目前最好的办法是半取消乡镇财政——“乡财乡用县管”。

　　“乡财乡用县管”，安徽、宁夏、河南等地已在试点，我省从今年起在51个财政困难县开始试点，其内容是在保持乡镇的预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权不变的情况下，由县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支。通过财权上收，达到用人权上收，从而控制乡镇进人。

　　在今年六月召开的全国农村税费改革试点工作会议上，温家宝总理肯定了“乡财乡用县管”的试点，并说具备条件的地方，可以推进这一改革试点。